Муниципальное поле экспериментов Закончен первый этап реформы МСУ

Сегодня, 27 ноября, истекли полгода, отведенные на реализацию первого этапа реформы местного самоуправления (МСУ). Эта дата была обозначена правительством как крайняя, до которой регионы должны принять решение, как формировать власть на местах. В частности, отменяются ли выборы мэров и будут ли городские думы формироваться из делегированных муниципальными районами депутатов, а не избираться. По словам председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Дмитрия Азарова, предварительные данные свидетельствуют, что примерно половина регионов предпочли выборы главы муниципального образования из числа местных депутатов.

Заметим, что речь в данном случае не идет о региональных столицах — там ситуация обстоит иначе. За 2014 год прямые выборы мэра отменены уже в 11 центрах субъектов Российской Федерации, сократив таким образом число избираемых мэров до 21 (на данный момент остается неясным, сохранятся ли выборы мэра в Вологде и Ярославле). Из более чем полусотни региональных центров, отменивших выборы мэра до 2014 года, ни один не пересмотрел прежнего решения, хотя такая возможность законом о реформе МСУ предусмотрена. Стоит напомнить, что в двух регионах — Московской и Ленинградской областях — центров нет, а еще три субъекта — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь — имеют статус городов федерального значения, и их главы соответствуют главам регионов.

Реформа направлена на сокращение бюджетных расходов и повышение управляемости, но в регионах ее воспринимают совсем по-другому. Возглавлявший Челябинск с 1991 по 2005 год Вячеслав Тарасов считает реформу «бредом». «Я помню время, когда в Законодательном собрании было 16 депутатов. Была возможность больше работать на местах, поменьше заседать, обсуждать и т.д. Зачем нам столько депутатов? Зачем что-то делить? Надо избирать прямым голосованием главу города, губернатора и назначать глав районных администраций», — говорит бывший мэр. Отметим, что именно Челябинская область стала «экспериментальной площадкой» для апробации новой структуры управления российскими мегаполисами. Город-миллионник разделили на семь городских округов, в которых на состоявшихся 14 сентября выборах избрали 170 муниципальных депутатов. Расширение депутатского корпуса призвано облегчить законодателям адресную работу с населением. Но горожане воспринимают это исключительно как увеличение числа чиновников.

Ситуация в городе парадоксальная: районные собрания имеются, а распоряжаться бюджетом не могут. Закон во втором и третьем чтениях рассматривается в областном Заксобрании лишь сегодня. Политолог Александр Подопригора резко раскритиковал реформу МСУ, выступая в региональном парламенте. В частности, он процитировал устав одного из районов Челябинска, в котором говорится: «Источники доходов бюджета Ленинского района определяются законами Челябинской области, Уставом Челябинского городского округа, а также настоящим Уставом исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства». Политолог добавил, что новое муниципальное образование фактически ничего не решает и ничего не имеет, представляя собой «бессмысленную чиновно-депутатскую конструкцию».

Челябинский эксперимент выявил много недочетов проводимой реформы. Дмитрий Азаров (который, кстати, до недавнего времени был избранным мэром Самары) считает, что задача региональных властей, включая руководителей субъектов Федерации, — вместе с общественностью муниципалитетов, жителями конкретного населенного пункта найти оптимальную модель функционирования МСУ.

В ряде регионов отмена выборов глав муниципалитетов и передача полномочий с муниципального на региональный уровень проходит вполне успешно. Например, губернатор Орловской области Вадим Потомский считает, что реформа необходима как по причине несоразмерности затрат на содержание муниципалитетов с качеством их работы, так и из-за дотационности всех муниципальных образований региона. В результате реформы в Орловской области должно резко сократиться количество депутатов — в частности, районные думы теперь будут состоять из глав местных поселений и депутатов поселковых советов. Прямое волеизъявление сохраняется лишь на поселковом уровне, где сход граждан избирает депутатов и глав (если последнее предусмотрено уставом).

С учетом того, что в регионе фактически реализован второй этап реформы, предусматривающий перераспределение полномочий между региональными и муниципальными властями, подобная минимизация представительных институтов вполне логична. В отличие от первого (выбор формы МСУ), второй этап сроками не ограничен, однако три региона — Московская и Орловская области, а также Приморский край — соответствующие законы уже приняли. С 1 января 2015 года орловские муниципалитеты лишаются практически всех возможных полномочий: на областной уровень уходит решение вопросов в сфере градостроительной деятельности и землепользования, включая проведение аукционов на право заключения договоров о развитии застроенной территории, выдачу градостроительных планов и разрешений на строительство. Область будет решать вопросы электроснабжения, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, дорожной деятельности, утверждения схем тепло- и водоснабжения, смены статуса земель. Орловские муниципалитеты теряют и наиболее «денежные» полномочия: выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, на право организации розничной торговли, регулирование коммунальных тарифов, сбора и вывоза мусора и даже регламента работы местных кладбищ. Все это с Нового года — прерогатива областного центра.

Недостатки подобных преобразований очевидны — муниципалитеты Орловской области теперь играют исключительно декоративную роль и по всем сколь бы то ни было важным вопросам будут вынуждены идти «на поклон» в областной центр. С другой стороны, проблемы низовой коррупции в Орловской области уходят в прошлое — сельские «царьки» просто не имеют возможности что-либо решать. Так что управляемость и прозрачность системы безусловно повышается. Но говорить о ее эффективности или неэффективности можно будет лишь через пару лет. Фактически проводимая реформа — первая попытка изменить систему советов, созданную в первые годы после революции.

В некоторых регионах реализация реформы оценивается весьма негативно. Так, екатеринбургский мэр Евгений Ройзман на пресс-конференции в среду, 26 ноября, прямо заявил: «Закон о реформе местного самоуправления, конечно, это в первую очередь отмена прямых выборов мэров. То есть потихонечку искореняется народовластие, выстраивается такая вертикаль, куда раньше муниципальное самоуправление не входило». Его союзником неожиданно для многих, и для самого Ройзмана в том числе, выступил свердловский губернатор Евгений Куйвашев. На заседании областного правительства 24 ноября он обратился к сити-менеджеру Екатеринбурга Александру Якобу: «Что это за дикая идея расчленить Екатеринбург и назначить публичные слушания на эту тему, что за глупость вообще? Я категорически против вашей инициативы разделить Екатеринбург на несколько муниципалитетов. И попрошу Сергея Алексеевича (Охлопкова, прокурора Свердловской области — прим. "Ленты.ру") заняться этим "расчленительством" и рассказать потом всем, что происходит».

С Ройзманом, которого уже успели за его высказывание окрестить «капитаном Очевидность», не поспоришь: отмена прямых мэрских выборов — одна из задач реформы. Но делается это не для «искоренения народовластия», а в прежде весго для ликвидации совершенно ненормальной схемы, сложившейся в 1990-е годы, когда глава региона и глава регионального центра противостояли друг другу, концентрируя вокруг себя разношерстные политические и бизнес-элиты, а также — зачастую — криминалитет. После отмены губернаторских выборов в 2004 году возникла новая коллизия: теперь губернаторская власть была «освящена» решением президента, а власть мэра — легитимизирована голосами избирателей. Пример тому — Ярославская область, где «назначенцу» Ястребову (ныне сидящему в губернаторском кресле) противостоял «выборный» Урлашов (ныне сидящий в СИЗО). Возврат к выборности глав регионов ситуацию, увы, не выровнял. Тлеющие региональные «войны» не шли на пользу ни субъектам, ни федеральному центру — тем более в нынешней сложной экономической ситуации. Поэтому и было принято решение о реформе МСУ. Ясно, что изменения не будут мгновенными, видны серьезные недостатки, но понятна и необходимость капитальных преобразований в структуре муниципального управления.