Муниципальное поле экспериментов

Закончен первый этап реформы МСУ

Фото: Кирилл Кухмарь / «Коммерсантъ»

Сегодня, 27 ноября, истекли полгода, отведенные на реализацию первого этапа реформы местного самоуправления (МСУ). Эта дата была обозначена правительством как крайняя, до которой регионы должны принять решение, как формировать власть на местах. В частности, отменяются ли выборы мэров и будут ли городские думы формироваться из делегированных муниципальными районами депутатов, а не избираться. По словам председателя Комитета Совета Федерации по федеративному устройству, региональной политике, местному самоуправлению и делам Севера Дмитрия Азарова, предварительные данные свидетельствуют, что примерно половина регионов предпочли выборы главы муниципального образования из числа местных депутатов.

Заметим, что речь в данном случае не идет о региональных столицах — там ситуация обстоит иначе. За 2014 год прямые выборы мэра отменены уже в 11 центрах субъектов Российской Федерации, сократив таким образом число избираемых мэров до 21 (на данный момент остается неясным, сохранятся ли выборы мэра в Вологде и Ярославле). Из более чем полусотни региональных центров, отменивших выборы мэра до 2014 года, ни один не пересмотрел прежнего решения, хотя такая возможность законом о реформе МСУ предусмотрена. Стоит напомнить, что в двух регионах — Московской и Ленинградской областях — центров нет, а еще три субъекта — Москва, Санкт-Петербург и Севастополь — имеют статус городов федерального значения, и их главы соответствуют главам регионов.

Реформа направлена на сокращение бюджетных расходов и повышение управляемости, но в регионах ее воспринимают совсем по-другому. Возглавлявший Челябинск с 1991 по 2005 год Вячеслав Тарасов считает реформу «бредом». «Я помню время, когда в Законодательном собрании было 16 депутатов. Была возможность больше работать на местах, поменьше заседать, обсуждать и т.д. Зачем нам столько депутатов? Зачем что-то делить? Надо избирать прямым голосованием главу города, губернатора и назначать глав районных администраций», — говорит бывший мэр. Отметим, что именно Челябинская область стала «экспериментальной площадкой» для апробации новой структуры управления российскими мегаполисами. Город-миллионник разделили на семь городских округов, в которых на состоявшихся 14 сентября выборах избрали 170 муниципальных депутатов. Расширение депутатского корпуса призвано облегчить законодателям адресную работу с населением. Но горожане воспринимают это исключительно как увеличение числа чиновников.

Ситуация в городе парадоксальная: районные собрания имеются, а распоряжаться бюджетом не могут. Закон во втором и третьем чтениях рассматривается в областном Заксобрании лишь сегодня. Политолог Александр Подопригора резко раскритиковал реформу МСУ, выступая в региональном парламенте. В частности, он процитировал устав одного из районов Челябинска, в котором говорится: «Источники доходов бюджета Ленинского района определяются законами Челябинской области, Уставом Челябинского городского округа, а также настоящим Уставом исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства». Политолог добавил, что новое муниципальное образование фактически ничего не решает и ничего не имеет, представляя собой «бессмысленную чиновно-депутатскую конструкцию».

Челябинский эксперимент выявил много недочетов проводимой реформы. Дмитрий Азаров (который, кстати, до недавнего времени был избранным мэром Самары) считает, что задача региональных властей, включая руководителей субъектов Федерации, — вместе с общественностью муниципалитетов, жителями конкретного населенного пункта найти оптимальную модель функционирования МСУ.

В ряде регионов отмена выборов глав муниципалитетов и передача полномочий с муниципального на региональный уровень проходит вполне успешно. Например, губернатор Орловской области Вадим Потомский считает, что реформа необходима как по причине несоразмерности затрат на содержание муниципалитетов с качеством их работы, так и из-за дотационности всех муниципальных образований региона. В результате реформы в Орловской области должно резко сократиться количество депутатов — в частности, районные думы теперь будут состоять из глав местных поселений и депутатов поселковых советов. Прямое волеизъявление сохраняется лишь на поселковом уровне, где сход граждан избирает депутатов и глав (если последнее предусмотрено уставом).

С учетом того, что в регионе фактически реализован второй этап реформы, предусматривающий перераспределение полномочий между региональными и муниципальными властями, подобная минимизация представительных институтов вполне логична. В отличие от первого (выбор формы МСУ), второй этап сроками не ограничен, однако три региона — Московская и Орловская области, а также Приморский край — соответствующие законы уже приняли. С 1 января 2015 года орловские муниципалитеты лишаются практически всех возможных полномочий: на областной уровень уходит решение вопросов в сфере градостроительной деятельности и землепользования, включая проведение аукционов на право заключения договоров о развитии застроенной территории, выдачу градостроительных планов и разрешений на строительство. Область будет решать вопросы электроснабжения, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов, дорожной деятельности, утверждения схем тепло- и водоснабжения, смены статуса земель. Орловские муниципалитеты теряют и наиболее «денежные» полномочия: выдача разрешений на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, на право организации розничной торговли, регулирование коммунальных тарифов, сбора и вывоза мусора и даже регламента работы местных кладбищ. Все это с Нового года — прерогатива областного центра.

Недостатки подобных преобразований очевидны — муниципалитеты Орловской области теперь играют исключительно декоративную роль и по всем сколь бы то ни было важным вопросам будут вынуждены идти «на поклон» в областной центр. С другой стороны, проблемы низовой коррупции в Орловской области уходят в прошлое — сельские «царьки» просто не имеют возможности что-либо решать. Так что управляемость и прозрачность системы безусловно повышается. Но говорить о ее эффективности или неэффективности можно будет лишь через пару лет. Фактически проводимая реформа — первая попытка изменить систему советов, созданную в первые годы после революции.

В некоторых регионах реализация реформы оценивается весьма негативно. Так, екатеринбургский мэр Евгений Ройзман на пресс-конференции в среду, 26 ноября, прямо заявил: «Закон о реформе местного самоуправления, конечно, это в первую очередь отмена прямых выборов мэров. То есть потихонечку искореняется народовластие, выстраивается такая вертикаль, куда раньше муниципальное самоуправление не входило». Его союзником неожиданно для многих, и для самого Ройзмана в том числе, выступил свердловский губернатор Евгений Куйвашев. На заседании областного правительства 24 ноября он обратился к сити-менеджеру Екатеринбурга Александру Якобу: «Что это за дикая идея расчленить Екатеринбург и назначить публичные слушания на эту тему, что за глупость вообще? Я категорически против вашей инициативы разделить Екатеринбург на несколько муниципалитетов. И попрошу Сергея Алексеевича (Охлопкова, прокурора Свердловской области — прим. "Ленты.ру") заняться этим "расчленительством" и рассказать потом всем, что происходит».

С Ройзманом, которого уже успели за его высказывание окрестить «капитаном Очевидность», не поспоришь: отмена прямых мэрских выборов — одна из задач реформы. Но делается это не для «искоренения народовластия», а в прежде весго для ликвидации совершенно ненормальной схемы, сложившейся в 1990-е годы, когда глава региона и глава регионального центра противостояли друг другу, концентрируя вокруг себя разношерстные политические и бизнес-элиты, а также — зачастую — криминалитет. После отмены губернаторских выборов в 2004 году возникла новая коллизия: теперь губернаторская власть была «освящена» решением президента, а власть мэра — легитимизирована голосами избирателей. Пример тому — Ярославская область, где «назначенцу» Ястребову (ныне сидящему в губернаторском кресле) противостоял «выборный» Урлашов (ныне сидящий в СИЗО). Возврат к выборности глав регионов ситуацию, увы, не выровнял. Тлеющие региональные «войны» не шли на пользу ни субъектам, ни федеральному центру — тем более в нынешней сложной экономической ситуации. Поэтому и было принято решение о реформе МСУ. Ясно, что изменения не будут мгновенными, видны серьезные недостатки, но понятна и необходимость капитальных преобразований в структуре муниципального управления.