«Рента за спокойствие» Регионалист Наталья Зубаревич анализирует, возможно ли переустройство отношений федерального центра и регионов

В дискуссионном Европейском клубе в Высшей школе экономики прошла лекция директора региональной программы Независимого института социальной политики Натальи Зубаревич. В своем выступлении она попыталась проанализировать, какие вызовы ставит перед регионами и федеральным центром нынешний экономический кризис и какие институциональные изменения нужны стране. «Лента.ру» записала основные положения лекции Натальи Зубаревич.

Богатые и бедные регионы

Если разложить страну по экономической составляющей, то в России 11-13 процентов граждан живут в богатых регионах (Москва, ХМАО, ЯНАО, с конца 2000-х к ним добавились Санкт-Петербург и Сахалин). Еще 16-18 процентов населения живет в 10-12 регионах с конкурентными преимуществами (Татарстан, Пермский, Красноярский края, Самарская, Ленинградская, Тюменская области и др.) — это развитые, многофункциональные регионы, которые не так богаты, но ресурсы для развития у них есть.

На другом полюсе — 10-11 процентов населения, живущего в бедных регионах. Это не только слаборазвитые республики с преобладанием теневой экономики и плохими институтами. Низкие душевые показатели ВРП имеют несколько русских областей с неконкурентоспособной экономикой и длительной депрессивностью, их проблемы развития также не решаются быстро. Бедным регионам на долгий срок нужна помощь через перераспределение ренты, чтобы воспроизводить человеческий капитал даже при плохих институтах или депрессивной экономике. Если этого не делать, население будет маргинализироваться, обострятся проблемы безопасности.

Проблема России — это регионы-середняки, где проживает 61 процент населения. В регионах с медианным уровнем развития конкурентные преимущества слабее, поэтому крайне важно качество институтов. Если они работают хорошо, то потенциал региона раскрывается, а если нет, то схлопывается то немногое, что есть.

Постоянно говорится о том, что в стране колоссальное неравенство в бюджетной сфере, но это не совсем верно. Есть только семь регионов, где доходы бюджета в расчете на душу населения значительно выше среднероссийского уровня. Все они получают ренту — статусную (столичную) и нефтегазовую. Это богатая Москва и недавно разбогатевший Питер благодаря переводу «Газпром нефти», части «Газпрома», ВТБ и других крупных российских компаний. Доходы северной столицы административно наращивают через перераспределение столичной ренты. Раньше она концентрировалась в Москве, обеспечивая городу огромные доходы бюджета, куда поступал налог на прибыль от всех крупнейших компаний страны. Это также регионы — получатели нефтегазовой ренты: богатые автономные округа и имеющая с них ренту Тюменская область, а также Сахалин и Ненецкий АО.

И это все. Если посмотреть на остальных, то там не найти принципиальных различий, они более-менее равны по душевым доходам бюджета с учетом ценовых различий в регионах. Трансферты из бюджета помогают не только подтянуть слаборазвитые республики, но и некоторые из них дотянуть до уровня, превышающего среднероссийский (Чечня и Ингушетия). Это рента за спокойствие. Российский рецепт для этого — деньги. Пока делятся деньги, некогда стрелять.

Кто кормит федеральный бюджет

Если взять за 100 процентов все поступления налогов с территорий в федеральный бюджет, то основной вклад в федеральный бюджет — почти 60 процентов — делают всего четыре субъекта федерации: 28 процентов всех налогов дает ХМАО, 16-18 — Москва, 10 — ЯНАО, 5 процентов — Петербург. В федеральный бюджет поступают налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ), его обеспечивают ведущие регионы добычи нефтегазовых ресурсов, и налог на добавленную стоимость (НДС), концентрирующийся там, где больше всего конечных потребителей — в агломерациях федеральных городов.

Второй ракурс — как распределяются все собранные в каждом регионе налоги между региональным и федеральным бюджетами. В большинстве регионов в их бюджет идет от 70 до 100 процентов собранных налогов. Обратная пропорция — только в нефтегазодобывающих, больше всего «отбирают» у ХМАО и ЯНАО (80-85 процентов), Томской и Оренбургской областей, Ненецкого округа и Удмуртии (65-70). У нефтегазодобывающих регионов изымается нефтяная рента (НДПИ).

Эту структуру надо держать в голове, когда мы начинаем говорить о децентрализации. Потому что в половине регионов Дальнего Востока, в слаборазвитых республиках и так остаются почти все собранные налоги. Середнякам налоговая децентрализация может дать немного, доходы их бюджетов вырастут несущественно. Более заметно улучшится бюджетная обеспеченность относительно развитых регионов, но самую большую выгоду получат те, кто и так богат. Поэтому в стране, живущей на ренту, легких и простых решений в части децентрализации налогов не существует. И надо понимать, что любое перераспределение вниз — НДПИ и НДС — это бонус богатым. Хотя часть налога на прибыль, которую забирает центр, давно пора отдать регионам.

Сохнущая нефтяная рента

Благодаря ренте Россия с меньшими проблемами проскочила кризис 2009 года — его залили деньгами. Размер трансфертов в регионы за год вырос с 1,2 триллиона рублей до 1,6 триллиона, то есть на треть. В 2010 году, когда кризис заканчивался, Минфин попытался уменьшить трансферты, но в 2011 году безвозмездную помощь регионам опять увеличили до 1,8 триллиона рублей. Политику оптимизации начали более жестко проводить с 2012 года, объем трансфертов регионам в 2014 году сократился до 1,57 триллиона (без учета Крыма).

С середины марта 2014 года Крым получил 7,2 процента всех трансфертов из федерального бюджета. Если бы в том году полуостров был в составе России все 12 месяцев, то получил бы почти 10 процентов. При этом население полуострова составляет в России 1,6 процента. Но Крым теперь — геополитический приоритет номер один. Два других геополитических приоритета также весомы по доле в трансфертах — Дальний Восток (12,2 процента на 4,1 процента населения) и республики Северного Кавказа (10,6 процента на 4,4 процента населения).

Вот так центр выбирает свои приоритеты, и ни один губернатор не может даже пикнуть, потому что федеральные решения не обсуждаются. Эти правила игры российские губернаторы знают лучше таблицы умножения. Они будут ходить и просить тет-а-тет дополнительных трансфертов, но что-либо сказать публично по поводу федеральных решений по распределению уже сохнущей ренты они не могут. Правила игры формируют ту региональную элиту, которую имеем.

Охота за финансированием

В 2014 году объем трансфертов составил менее 1,6 триллиона рублей. Только четверть этих денег распределялась по формуле — в виде дотации на выравнивание в зависимости от уровня экономического развития регионов (душевого ВРП). Еще около 20 процентов от этих денег — субвенции, выделяемые на исполнение федеральных полномочий в регионах. Остальное — в основном дотации на сбалансированность, которые выделяются так, как решат Кремль и правительство, и многочисленные субсидии, которые должны софинансировать регионы (эти деньги идут от министерств и ведомств). И если вы правильно ходите по их коридорам, если у вас есть нужные люди в лоббистских группах, вы можете получить немалые суммы.

Успехи неформального лоббирования очень хорошо видны на примере Чечни. Дотация на выравнивание дала ей в 2012 году 19 процентов от всех доходов бюджета, а дотации на сбалансированность — еще 35, всевозможные субсидии – еще 16 процентов, и в итоге Чечня имела и сохраняет уровень душевых доходов бюджета, превышающий средний по стране.

Другой пример — Чукотка. В начале 2000-х, когда губернатором стал Абрамович, она имела бюджет 3 миллиарда рублей, но за пару лет он вырос до 17 миллиардов. Прописавшиеся на Чукотке трейдеры «Сибнефти» получили большие налоговые льготы, но делились доходами с бюджетом округа. «Чукотское чудо» длилось недолго, после продажи «Сибнефти» в 2005 году федеральному бюджету пришлось компенсировать округу выпадающие доходы. Обычный для России случай приватизации прибыли и национализации убытков.

Обязанности губернатора

До нового кризиса система была отстроена четко, губернаторы отвечали за три главных пункта: спокойствие в регионе, правильные результаты федеральных выборов и выполнение зарплатных указов. А привлечение инвестиций, всевозможные региональные проекты — это бонус. За него похвалят, сделают хороший пиар. Но ни одного губернатора не сняли за мизерные инвестиции или провалы в экономике.

В кризис зарплатные указы задвинули, федеральные выборы нескоро, а со спокойствием проблемы — для него нужны деньги, а их стало меньше. С 2015 года начал сжиматься федеральный бюджет, объявлен секвестр расходов на 10 процентов, а значит, и трансфертов регионам.

Губернаторы будут еще больше ходить по кабинетам и выбивать деньги. Они и так до трети месяца проводят в Москве, сюда мотаются вице-губернаторы, обивая пороги министерств и ведомств с той же целью. Подковерная борьба региональных властей за сжимающийся пирог трансфертов только усилится.

Борьба ожесточенная, ведь регионы обременены большими долгами из-за выполнения зарплатных указов. В январе 2015 года суммарный долг достиг 2,4 триллиона рублей (с учетом долга муниципалитетов). В среднем он равен трети всех доходов бюджетов регионов без учета трансфертов, но почти в половине регионов — от 50 до 120 процентов. При этом у подавляющего большинства российских регионов дефицит бюджета (75 регионов в 2014 году, 77 регионов в 2013 году), поэтому отдавать долг им нечем.

Проблема усугубляется тем, что в структуре долга 44 процента составляют кредиты коммерческих банков с высокими ставками и коротким сроком возврата. Только у счастливчиков, среди которых Чечня, Ингушетия, та же Чукотка, Республика Мордовия и ряд других регионов, долг состоит в основном из бюджетных кредитов, полученных от Минфина. Они значительно дешевле и могут пролонгироваться. Такие примеры уже есть. Татарстан и Краснодарский край для подготовки Универсиады и Олимпиады получили большие бюджетные кредиты, а потом федеральное правительство приняло решение о том, что этим «инновационно активным» регионам бюджетные кредиты пролонгируются на 20 лет по ставке 0,5 процента годовых. При нынешних темпах инфляции это означает фактическое прощение долга, он обесценится через 5-7 лет. Но и долги коммерческим банкам в российских условиях не так уж страшны. В основном кредитовали регионы Сбербанк и ВТБ, принадлежащие государству, а с ними федеральные власти как-то договорятся. Система «ручного» управления распространяется не только на органы государственной власти. Глядя на все это, начинаешь понимать, что создана по-своему стройная и совершенная система, вот только на развитие она точно не работает.

Зависимое население России

Нужна ли децентрализация российскому населению? С одной стороны — да, ведь все клянут «зажравшуюся» Москву. Но если копнуть глубже, то окажется, что наше население — сильно постаревшее, зависимое от перераспределения нефтегазовой ренты, с огромным неравенством доходов, четверть занята в неформальной экономике без всяких гарантий и прав, и просто выживает.

Доходы 20 процентов самых богатых выросли в два раза по сравнению с уровнем советских лет, но два нижних квинтиля (40 процентов населения страны) все еще живет хуже, чем в СССР, их доходы ниже советского уровня, а третий квинтиль на этот уровень только вернулся. Россияне стали более зависимыми от государства, доля пособий и пенсий в доходах населения достигла почти 19 процентов. Многим страшно что-либо менять, потому что это может повлиять на их пенсии, пособия и прочие социальные блага. Бедным населением легко управлять. В 1990-х было достаточно «каждой бабушке пакет гречки и банка сгущенки», сейчас схема та же, только монетизированная — к выборам во всех регионах растут расходы на социальную защиту населения.

Что меняется в кризис? Население России — многократный чемпион мира по выживанию в любых условиях, только развитию человеческого потенциала это не способствует. Большинство россиян усилит стратегии выживания и сожмет потребление. Для гораздо меньшей части, которая считает себя конкурентоспособной, хорошо образована и больше зарабатывает, в случае длительного кризиса возможен вынужденный возврат от привычных уже стратегий развития к стратегиям выживания. Это очень сильный стресс. Выход из него — эмиграция, либо внутренняя, с замыканием в узком круге общения, либо реальная. Для всех групп населения требования децентрализации, не говоря уже о пугающем многих федерализме, отодвинутся на десятый план, да и до кризиса они были далеко не на первом. Ведь Россия — страна со слабой региональной идентичностью.

Откуда ждать перемен

В кризис не стоит ожидать изменений в отношениях центра и регионов. Изменения будут происходить иначе и медленно. Адрес изменений — крупнейшие города с более образованным и имеющим более высокие доходы населением. Именно в них формируется социальный слой, более свободный и независимый от государства, шире мыслящий, желающий жить по правилам, а не по понятиям. Именно в них быстрее растет недовольство нынешними российскими институтами, которые делают развитие крупных городов заложником плохих правил игры. Крупные города обладают значительными бюджетными ресурсами, но большая их часть изымается на региональный уровень. Жители крупных городов лишены возможности напрямую избирать мэров, им навязаны сити-менеджеры, согласованные с губернатором. Вертикаль достаивается от неба до плинтуса. Но это не может продолжаться бесконечно.

Миграционный приток в крупнейшие города увеличивает число людей с более современными стандартами потребления и образом жизни, а за этим будут меняться и ценности. Раньше или позже многие поймут, что лучше жить по правилам, а не по понятиям. Эти ценности, укоренившись в крупных городах, будут транслироваться на периферию ровно так, как идет диффузия потребительской модернизации, но с лагом во времени.

Есть ли выход?

Помимо децентрализации нужно дерегулирование, федеральный центр не должен регулировать все и вся. И сама децентрализация должна быть двушаговая: сначала из центра в регионы, а оттуда в муниципалитеты — только так возможно развитие местного самоуправления. В крупных городах муниципальный уровень начнет меняться быстрее, там больше конкурирующих групп интересов. Если крупные города будут иметь ресурсы и полномочия, они начнут конкурировать за людей и за инвестиции, а для этого нужно модернизировать институты.

Если более конкурентоспособные территории и города развиваются быстрее, то внутристрановое неравенство растет. Это объективные издержки, нужны меры для смягчения неравенства. Баланс стимулирующей и выравнивающей политики найти непросто, но эту задачу можно решить.

Но пока все наоборот: централизация дошла до предела, баланса интересов, системы сдержек и противовесов нет и в помине. Жесткая вертикаль приводит к деградации институтов и местной инициативы. Зависимость регионов от центра усиливается из-за перераспределения ренты и роста долгов. Власти регионов не способны к консолидации и координации. После десяти с лишним лет назначений по критерию лояльности качество губернаторского корпуса снизилось, некоторые профессионально непригодны руководить регионом. Запрос населения на развитие своего региона артикулирован слабо, домохозяйства реализуют индивидуальные стратегии выживания и надеются на социальные льготы и пособия. Все это обобщается жестким словом — деградация.

Даже если федеральная власть вдруг ослабеет, то в существующей институциональной среде рациональная децентрализация маловероятна. Более реален вариант с хаотической децентрализацией, когда в регионах будут образовываться своего рода ханства или княжества. Если же не сложилось жесткой вертикали, в регионах начнется «война всех против всех» за власть и ресурсы.

Российский маятник неизбежно пойдет в сторону децентрализации. Главное, чтобы он шел постепенно, с меньшей амплитудой и не в ситуации обрушения центральной власти. Тогда в стране будет постепенно формироваться институциональная система, обеспечивающая баланс интересов центра и регионов. Роль кризиса в том, что все дефекты существующей системы высвечиваются как прожектором. И это важно для избавления от иллюзий.