24-25 января в Ставрополе прошел межрегиональный форум Общероссийского народного фронта (ОНФ). Основные темы ― перерасходование бюджетных средств и долги регионов перед федеральным центром. «Лента.ру» попыталась разобраться, в каком финансовом состоянии встречают субъекты федерации рецессию в экономике и федеральные выборы и когда можно ожидать реформирования системы межбюджетных трансфертов.
Относительно позитивный прогноз на одном из пленарных заседаний озвучил сопредседатель Центрального штаба ОНФ Александр Бречалов, заявив, что в настоящее время в России нет дефицита и проблем с бюджетом, а если тратить деньги продуманно, даже образуется профицит. «Хватит ежедневно повторять мантру, что у нас все плохо и будет еще хуже, давайте там обрежем, давайте там обрежем. Давайте будем готовить план развития, а не антикризисный план», — призвал Бречалов, подкрепив свои слова данными Счетной палаты, согласно которым 15 процентов бюджета РФ расходуются неэффективно.
Простые цифры
Однако не факт, что оптимизация бюджетных расходов спасет положение: количество регионов-доноров за последние годы сократилось, а разрыв в среднем уровне реальных заработных плат по стране достиг четырехкратного уровня.
Число регионов, не получающих дотаций из федерального центра, за последние годы сократилось почти вдвое. Лучший показатель за десять лет был в 2006 году: тогда из 87 регионов 20 были донорами. К настоящему времени их количество снизилось до 11-ти (из 85 субъектов) Это Москва, Санкт-Петербург, Московская, Ленинградская, Калужская, Ярославская, Самарская, Свердловская, Тюменская области, Ненецкий АО, Республика Татарстан, ХМАО, ЯНАО и Сахалин.
Самые крупные межрегиональные трансферты в 2016 году направятся в Республику Дагестан, Камчатку, Якутию, Крым и Чечню.
Фото: Анатолий Жданов / «Коммерсантъ»
В ноябре прошлого года председатель Счетной палаты Татьяна Голикова, говоря об экономическом состоянии российских регионов, сообщила, что по плану на 2015 год доходы субъектов анонсированы в размере 9 триллионов рублей. А расходы — 10 триллионов. То есть дефицит в 1 триллион рублей неизбежен. «Значит, расходы изначально спланированы так, что не могут быть до конца осуществлены», — резюмировала Голикова.
Жизнь в долг
Основные причины бюджетного кризиса субъектов ― общее ухудшение экономической ситуации, усиливающееся налоговое бремя со стороны федерального центра, а также возросшие расходы регионов на исполнение «майских указов». Но главная головная боль дотационных субъектов — необходимость возвращать ранее полученные кредиты, часть из которых валютные.
На 1 октября 2015 года государственный внутренний долг регионов составлял 2,172 триллиона рублей и имел тенденцию к росту. По информации Счетной палаты, расходы на обслуживание кредитных долгов за первые 10 месяцев прошлого года выросли более чем на 30 процентов, что способствует постепенному вытеснению других расходов, в первую очередь зарплат и социальных выплат. При этом само «тело кредита» не покрывается, субъекты в лучшем случае успевают оплачивать процентные платежи.
В июне прошлого года депутат Госдумы Антон Ищенко в ходе обсуждения поправок в бюджет предложил списать региональные долги. «Мы списали долги иностранным государствам: Кубе, Афганистану, Алжиру на сумму более 5 триллионов рублей, прощаем Кипру (…) Но наши российские регионы задыхаются от долгов, особенно, конечно, валютных. Долги висят более 20 лет, например, в Смоленске, Кемеровской области», — сетовал Ищенко. В ответ глава Министерства финансов Антон Силуанов заметил: «Если мы спишем долги субъектам, тогда новые долги никто не будет гасить». То есть федеральный центр признает проблему, но опасается, что автоматическое списание долгов снизит финансовую ответственность губернаторов.
Министр финансов России Антон Силуанов во время заседания правительства России
Фото: Александр Миридонов / «Коммерсантъ»
И все же в июле 2015 года премьер-министр Дмитрий Медведев дал возможность шести субъектам (Камчатский край, Орловская область, Оренбургская область, Магаданская область, Республика Бурятия и Кемеровская область) пересчитать свои валютные кредиты в рубли на общую сумму около 500 миллионов долларов по фиксированному, докризисному курсу в 32 рубля. Кредиты брались еще в 90-е годы, но всерьез об этой проблеме региональные власти задумались после стремительной девальвации национальной валюты.
Что же касается долгов других субъектов, то в 2016 году из федерального бюджета планируется 310 миллиардов рублей в виде кредитов регионам для частичной компенсации коммерческих займов и замещения их более дешевыми государственными кредитами (под 4 процента годовых). Однако и этих средств, по мнению ряда экспертов, может оказаться недостаточно.
Территориальная несправедливость
Проблема неравномерно развитой экономики досталась нам еще от Советского Союза. В 1991 году, накануне распада СССР, разрыв между регионами в 3-4 раза по основным социальным показателям был обычным делом. И проблема дотационных регионов тогда существовала ― в 1990 году их было 60.
Законодательную возможность самостоятельно формировать бюджеты субъекты РФ и органы местного самоуправления получили в 1993 году, после принятия Конституции. Спустя год страна перешла на универсальную схему межбюджетных трансфертов. По сути, это социальная политика, призванная выстроить, сбалансировать и централизовать взаимоотношение центра и регионов. Она облекает в язык цифр конституционную идею равенства.
Как работает трансферт? Субъект, отнесенный к разряду реципиентов, получает дотации на выравнивание из Фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) (сами средства поступают в ФФПР из федерального бюджета). Существуют и другие виды трансфертов: субсидии, субвенции и так далее. Трансферты рассчитываются довольно просто: как отношение доходных возможностей региона к его расходным обязательствам.
Любопытная закономерность: дотационность региона тем выше, чем дальше он расположен от федерального центра — Москвы. Хуже всего с бюджетной обеспеченностью дела обстоят на периферии — в северокавказских республиках, а также регионах Сибири и Дальнего Востока.
Главные источники финансирования территориальных бюджетов — налог на прибыль организаций и подоходный налог. К сожалению, в нашей стране они также распределены неравномерно. К примеру, налог на прибыль взимается в бюджет того субъекта, где зарегистрировано предприятие, а крупные компании страны стремятся регистрировать свои головные офисы в Москве или Санкт-Петербурге.
Аналогичная проблема с подоходным налогом: он администрируется по месту работы человека. А у нас граждане зачастую зарегистрированы в мелком провинциальном городе, но работают в областном центре или в городе федерального значения. В результате самые значимые налоги, которые по факту должны быть приписаны субъектам, из регионов стекаются в федеральную казну. Речь идет в первую очередь о НДС и НДПИ, формирующих треть федерального бюджета.
Положение регионов в кризис становится шатким
Фото: Андрей Стенин / «Коммерсантъ»
После глобального финансового кризиса 2008 года многие регионы так и не успели оправиться, так что он объективно усилил зависимость субъектов-реципиентов от центра. Чтобы выправить ситуацию, центр направляет в регионы внушительные денежные потоки. Беда в том, что это формирует в провинции устойчивые иждивенческие настроения и расхолаживает власти в стремлении искать пути для экономического развития. Правительству, в свою очередь, приходится выступать в роли главного инвестора, при этом федеральная власть страдает от тяжести непомерных социальных обязательств. Получается замкнутый круг.
Эффективный менеджмент
В год федеральных парламентских выборов решить проблему обеспеченности регионов необходимо ― это вопрос политической стабильности. Поэтому федеральный центр концентрирует усилия над консолидацией бюджета и установлении более жесткого контроля за государственными, региональными и муниципальными закупками. По инициативе Общественной палаты РФ (ОП) и ОНФ Счетная палата проведет в 2016 году ряд проверок на предмет эффективного использования бюджетных средств. В прошлом году подобным инспекциям подвергся Пенсионный фонд, «Автодор», «Роснано» и Минздрав.
Сейчас Москва настаивает на более эффективной работе руководителей глав субъектов и муниципалитетов, призывая навести порядок в региональных бюджетах. «Кризис заставляет подтягиваться управленческие команды регионов, муниципальных образований. Антикризисных менеджеров у нас немного, надо этому учиться», — отметила председатель Совета Федерации Валентина Матвиенко в интервью «Ленте.ру».
Путин в Ставрополе
Фото: Эдуард Корниенко / Reuters
Так, 29-30 января в Сколково прошла конференция по вопросам поддержки и развития моногородов. В программе, кроме всего прочего, было заложено проведение теста для 319 глав муниципальных образований, разработанного Российской академией народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ с целью оценки их профессиональных компетенций.
Судя по параметрам федерального бюджета и принятым экстренным мерам в виде антикризисного плана, в этом году банкротства субъектов РФ не допустят. Это подтверждает директор по региональным рейтингам агентства «Рус-Рейтинг» Антон Табах. «Вероятность дефолтов ничтожна, то есть у кого проблемы — могут их решить с помощью федерального центра, совсем крупных регионов в списке дотационных нет, а федеральному Минфину невыгодно допускать дефолты, тем более что ресурсы для рефинансирования региональных долгов пока имеются», — сообщил он «Ленте.ру».
Налоговый сепаратизм
Имеет ли смысл пересмотреть текущую схему работы межрегиональных трансфертов? «Видимо да, но это вопрос сложный и действовать нужно очень аккуратно, поскольку тут не только экономика. Максимум денег получают не самые нуждающиеся, а самые опасные в плане нестабильности или имеющие сильный лоббистский ресурс», — считает Табах.
Не исключено, что кто-то из субъектов-доноров рано или поздно инициирует пересмотр схемы распределения дотаций из казны, тем более что за последние годы налоговая нагрузка на региональные предприятия увеличилась. Особенно это заметно на примере нефтяной и металлургической промышленности. Например, в Татарстане в 90-е все «нефтяные» деньги, полученные с налога на добычу полезных ископаемых (НДПИ), шли в республиканскую казну. С введением системы межрегиональных трансфертов 95 процентов этого налога перетекли в федеральный центр. В 2009 году Рустам Минниханов, занимавший тогда пост премьер-министра республики, выразил желание Татарстана оставлять за собой не 5 процентов, а 25-30.
А в июле прошлого года вице-премьер Александр Хлопонин озвучил идею введения государственной монополии на рынке спирта. Суть предложенной для обсуждения реформы ― централизация алкогольных акцизов и фактическая национализация всех производителей спирта под эгидой «Росспиртпрома». В случае реализации идеи это эффективно наполнит госказну, но нанесет ущерб тому же Татарстану: «Татспиртпром» — второй после «Татнефти» донор бюджета республики.
Кто виноват
Экономические трудности провоцируют дискуссию о трансфертах и распределении дотаций, однако перед выборами такие решения вряд ли будут приниматься. Сейчас главный вопрос ― позиционирование кризиса в публичном пространстве. Кто понесет ответственность за просчеты и непопулярные административные решения? Самый очевидный ответ ― региональные власти. Критику губернаторов можно провести так, что это не нанесет ущерба рейтингу «Единой России», ведь региональные группы возглавят не губернаторы, а победители праймериз 22 мая.
Правда, большинство глав регионов избраны от ЕР, и партии власти не с руки критиковать собственных выдвиженцев. Зато с этой ролью отлично справится ОНФ. Проблемы могут возникнуть в тех регионах, где губернаторские выборы пройдут одновременно с думскими. Однако решать их будут точечно: где-то глава региона и так кандидат на замену, а где-то социально-экономическое положение в целом хорошее, так что от назначения ответственных можно вообще отказаться.
А вот после 18 сентября придет время верстки бюджета на 2017 год, и вместе с этим ― момент для решения вопросов о выравнивании региональных бюджетов. Главное, чтобы до сентября ничего страшного в экономике не стряслось.