Те, кто в ответе Кто должен обеспечивать безопасность пассажиров в аэропортах

В четверг, 14 апреля, Басманный суд Москвы рассмотрит ходатайство следствия о продлении срока домашнего ареста владельцу аэропорта Домодедово Дмитрию Каменщику. Он и еще три менеджера аэропорта обвиняются в плохой организации досмотра посетителей на входе в аэровокзал, что в 2011 году привело к возможности совершения теракта. Экспертное сообщество в один голос заявляет, что владельцы аэропорта не должны отвечать за несоблюдение норм безопасности и произошедшую трагедию. «Лента.ру» попыталась разобраться в том, кто и как по закону должен обеспечивать безопасность пассажиров.

«Дело Каменщика»

Следствие заявляет, что фигуранты дела о теракте в Домодедово были ответственны за обеспечение безопасности в аэропорту, однако они утвердили и ввели в действие такую технологию досмотра на входе в аэровокзальный комплекс, которая позволяла пассажирам входить в здание, минуя рамку металлоискателя. Одним из таких пассажиров оказался террорист.

В деле четыре фигуранта. Дмитрий Каменщик был задержан 18 февраля 2016 года; он и бывшая глава российского представительства компании Airport Management Company Ltd. Светлана Тришина находятся под домашним арестом; еще двое — бывший директор аэропорта Вячеслав Некрасов и бывший управляющий директор ЗАО «Домодедово Эрпорт Авиэйшен Секьюрити» Андрей Данилов взяты под стражу.

Против уголовного преследования топ-менеджеров аэропорта выступает Генпрокуратура. Как сообщил в интервью «Российской газете» замгенпрокурора Владимир Малиновский, на днях прокуроры обжаловали в президиуме Московского городского суда арест всех фигурантов дела. «В этом деле отсутствует состав преступления, предусмотренного 238-й статьей Уголовного кодекса России», — подчеркнул он.

Громкое дело владельца и руководителей аэропорта Домодедово, которые через несколько лет после теракта стали обвиняемыми, — пожалуй, первый случай не только в российской, но и в мировой истории, когда пытаются наказать не террористов, а тех, кто, по мнению следствия, недостаточно им противодействовал.

Причем такую позицию демонстрирует только Следственный комитет. Прокуратура, которая обычно выступает на стороне следствия, считает, что Дмитрий Каменщик должен быть освобожден из-под домашнего ареста, а его дело назвала незаконным: «Мы считаем предъявленное обвинение незаконным и необоснованным. Причинно-следственная связь с гибелью людей есть лишь от теракта. Между действиями Каменщика и гибелью людей ее нет. Уголовное дело незаконно», — заявил прокурор на суде 9 марта.

Экспертное сообщество также единогласно утверждает, что уголовное преследование Каменщика «нелогично, незаконно и несправедливо», указывая на то, что в действиях владельца Домодедово нет состава преступления. «Если даже ставить вопрос об ответственности, то сначала ответить должны десятки должностных лиц государства, и только потом — в самом конце этой пищевой цепи — может быть привлечен к минимальной ответственности владелец имущества. А в истории с Каменщиком грубо нарушена причинно-следственная связь. Действовавшее на момент трагедии законодательство не обязывало аэропорт и Каменщика как его владельца предпринимать меры, в невыполнении которых его обвиняют постфактум. Состава преступления в его действиях нет, следствие движется не в том направлении», — цитирует РАПСИ слова адвоката Алексея Мельникова.

Эффект разорвавшейся бомбы

Объекты транспортной инфраструктуры всегда были привлекательной целью для террористов. Здесь ежедневно перемещаются миллионы пассажиров, и эффект от приведенного в исполнение акта террора всегда масштабен. Железнодорожный вокзал в Мадриде в 2004 году, взрывы в метро и автобусе в Лондоне в 2005-м; 2004-й и 2010-й — московское метро, 2011-й — Домодедово, 2013-й — вокзал Волгограда и, наконец, брюссельский аэропорт Завентем в 2016-м — вот самые громкие трагедии, произошедшие за последние годы. Несмотря на все усилия и практические меры, нигде в мире пока еще не нашли действенных способов сделать транспорт абсолютно безопасным для террористических атак.

Принято считать, что эффективный способ повышения безопасности — установка металлодетекторов на входе. В России такими рамками оборудованы не только аэропорты, но и входы в метро и на железнодорожные вокзалы. В то же время эксперты полагают, что такие металлодетекторы совершенно бесполезны: проверять каждого «звенящего» пассажира никто не будет, а злоумышленнику, по большому счету, все равно, где совершить теракт, — после прохода рамки или до нее, и пример Волгограда это доказывает. Тщательный предметный досмотр пассажиров может помочь больше, но представить, как организовать его в аэропорту, где постоянно перемещаются большие массы людей, практически невозможно.

В борьбе с терроризмом необходима другая стратегия — предотвращение.

Спецслужбы, использующие агентурные сети, выявляющие потенциальных злоумышленников, работающие на опережение противоправных действий, — такова мировая практика. Сообщения СМИ о предотвращении террористических актов — это обычно не пиар-ход, а отчет о проделанной работе. Для выполнения такой работы требуются весьма специфические навыки. «Предугадать террористический акт — довольно сложный процесс, — отмечает ветеран «Альфы» Юрий Торшин. — Это огромная работа спецслужб».

В России, как и во всем мире, основные обязанности по обеспечению безопасности граждан, в том числе на транспорте, были возложены на силовые структуры. Однако ситуация изменилась.

Акты законного вмешательства

Власти России с начала 2000-х годов постепенно делили ответственность между силовиками и субъектами транспортной инфраструктуры, все больше расширяя зону ответственности последних.

Изначально постановление Правительства РФ от 30.07.1994 №897 «О Федеральной системе обеспечения защиты деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» обязывало авиационные предприятия и аэропорты обеспечивать выполнение требований норм, правил и процедур по авиационной безопасности. При этом Федеральная авиационная служба во взаимодействии с ФСБ, МВД, Минобороны, МИД и Государственным таможенным комитетом должна была осуществлять проведение мероприятий по защите деятельности гражданской авиации от актов незаконного вмешательства (АНВ).

По сути это означало, что государство выполняет глобальные антитеррористические функции, а транспортные объекты обязуются выполнять установленные им требования.

Такие обязательства соответствовали международным нормам: согласно приложению №17 «Безопасность. Защита международной гражданской авиации от актов незаконного вмешательства» к Чикагской конвенции, государство должно было создать организацию для защиты гражданской авиации от АНВ.

Впоследствии началось перераспределение обязанностей. В частности, в пункте 2 статьи 83 Воздушного кодекса РФ говорилось, что авиационная безопасность обеспечивается службами авиационной безопасности аэропортов, подразделениями ведомственной охраны федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области транспорта, а также органами внутренних дел, службами авиационной безопасности эксплуатантов (авиационных предприятий), а также уполномоченными органами, наделенными этим правом федеральными законами.

Полиция изначально принимала непосредственное участие в антитеррористической деятельности: пункт 32 статьи 12 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» (до принятия ФЗ от 03.02.2014 №15-ФЗ) определял, что в обязанность полиции входит участие в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации, а также охрана аэропортов и объектов их инфраструктуры.

Все последующие изменения, которые вносились в законы, хоть и устанавливали для аэропортов дополнительные нормы по обеспечению собственной безопасности, но не меняли главного: основным субъектом, ответственным за предотвращение актов незаконного вмешательства, оставалось государство.

Так было до теракта 2011 года в Домодедово.

Делегирование полномочий

Трагедия в московском аэропорту произошла 24 января 2011 года. Уже 8 февраля Минтранс России принял приказ №40 «Об утверждении Требований по обеспечению транспортной безопасности, учитывающих уровни безопасности для различных категорий объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств воздушного транспорта». В соответствии с документом, обязанности по защите гражданской авиации от АНВ были делегированы субъектам транспортной инфраструктуры.

В частности, аэропортам и авиационным службам предписывалось создать или привлечь подразделения транспортной безопасности, проводить досмотр физических лиц, в том числе в зоне свободного доступа (хотя подобное ограничение прав и свобод возможно лишь на основании федерального закона). Кроме того, предписывалось не допускать совершение или подготовку к совершению актов незаконного вмешательства, в том числе террористических актов, при том что закон «О транспортной безопасности» изначально говорил только о содействии в выявлении, предупреждении и пресечении данных преступлений.

Таким образом Минтранс практически полностью обязал субъекты транспортной инфраструктуры «не допускать совершения АНВ». Ни МВД, ни ФСБ, согласно данному приказу, в мероприятиях по обеспечению транспортной безопасности участвовать не обязаны.

Дальнейшие действия Минтранса, МВД и ФСБ касались внесения изменений в федеральное законодательство в соответствии с ранее принятыми ведомствами нововведениями.

В 2014 году, в частности, были внесены изменения в Закон «О полиции». С этого момента с полиции снималась обязанность участвовать «в обеспечении авиационной безопасности в области гражданской авиации; охранять в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, аэропорты и объекты их инфраструктуры» (пункт 32 части 1 статьи 12 Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам обеспечения транспортной безопасности» от 03.02.2014 №15-ФЗ).

В действующей редакции закон «О полиции» устанавливает только одну обязанность полиции относительно аэропортов — обеспечивать в них безопасность граждан и общественный порядок (пункт 5 части 1 статьи 2).

А если будут приняты разработанные МВД России поправки в Воздушный кодекс, полиция будет полностью исключена из мероприятий по обеспечению безопасности на воздушном транспорте. Все обязанности по обеспечению безопасности в гражданской авиации будут переданы субъектам транспортной инфраструктуры и перевозчикам.

Однако эксперты считают, что в таких действиях есть ошибка не только на практическом, но и на идеологическом уровне, поэтому в самой передаче обязанностей по защите пассажиров от террористов аэропортам и перевозчикам кроется подвох: «Терроризм — это все-таки феномен, направленный против государства, а не аэропорта. Он зарождается и формируется не в зале ожидания и даже не на привокзальной площади — далеко за пределами транспортной инфраструктуры», — говорит Олег Пантелеев, глава информационно-аналитического агентства «Авиапорт».

Смогут ли аэропорты и авиационные службы обеспечить действия по предотвращению терактов самостоятельно, без вмешательства силовых структур и использования их связей, агентурных разработок и сведений разведки, — большой вопрос.

Неэффективный досмотр

Еще до теракта в брюссельском аэропорту местные полицейские предупреждали, что выйдут на забастовку, если в аэропорту не будут установлены современные средства контроля и не будет введен поголовный досмотр пассажиров, а штат самой полиции не увеличится.

Однако страны Евросоюза, обсуждая ситуацию после брюссельской трагедии, не стали коллективно ужесточать нормы безопасности в аэропортах, оставив это на усмотрение местных властей, зато договорились «об активизации обмена информацией между полицией, антитеррористическими службами и национальными транспортными регуляторами».

Таким образом, ЕС еще раз показал, что видит наиболее эффективный путь борьбы с терроризмом в установлении личностей самих террористов и причастных к ним лиц, а не в приобретении металлодетекторов и введении жесткого досмотра всех прибывающих в аэропорт.

При этом речь о привлечении к ответственности за произошедшее в Брюсселе представителей частной компании Brussels Airport Company NV/SA, управляющей аэропортом Завентем, вообще не идет.

И такое поведение представляется логичным. Намного эффективнее развивать антитеррористическую деятельность на уровне государства, привлекая к участию в ней и бизнес, — тем более что для него обеспечение безопасности точно так же важно.

Напротив — нагружать бизнес обязанностями, к выполнению которых он просто физически не может быть готов (каждому аэропорту едва ли удастся создать собственное профессиональное антитеррористическое подразделение), — стратегия, заранее обреченная на провал. В конечном итоге не будет ни бизнеса, ни безопасности.