Лучше поздно

В законе "О полиции" нашли множество лазеек для коррупционеров

6 июля президентский совет по правам человека опубликовал результаты антикоррупционной экспертизы федерального закона "О полиции". Дмитрию Медведеву они были представлены накануне, 5 июля. Российское отделение Transparency International, проводившее проверку, обнаружило в законе множество лазеек для коррупционеров, а также выяснило, что официальная антикоррупционная экспертиза законопроекта не проводилась.

Закон "О полиции" вступил в силу еще в марте, так что результаты нынешней проверки стали известны, что называется, задним числом. Впрочем, о том, что закон небезупречен, было известно и ранее. Как говорится в заключении Transparency International, еще в ноябре 2010 года на стадии подготовки законопроекта эксперты этой организации обратили внимание на многочисленные "коррупциогенные факторы" в тексте закона. Их заинтересовал также вопрос о том, проводилась ли официальная антикоррупционная экспертиза законопроекта.

Внимание Дмитрия Медведева на лазейки в законе обращала, в частности, директор Центра антикоррупционных исследований и инициатив Transparency International Елена Панфилова на заседании все того же президентского совета по правам человека 1 февраля 2011 года. Тогда же она осведомилась о том, проводилась ли антикоррупционная экспертиза документа (такие проверки предусмотрены специальным законом). "Я вообще-то надеюсь, что она проводилась, - заявил тогда президент. - Но, тем не менее, если у вас есть результаты своей экспертизы, которые свидетельствуют о брешах в этом законе, дайте". Уже тогда, в феврале, Медведев говорил, что через полгода закон "О полиции" придется менять. "Жизнь так устроена", - отметил президент.

Уже 28 февраля Transparency International получила из Минюста официальный ответ, в котором говорилось, что антикоррупционную экспертизу законопроект "О полиции" не проходил. Это обстоятельство объяснили тем, что министерство вправе проводить проверку только законов, "разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти". А инициатива принятия этого документа принадлежала Медведеву, который и внес проект в Госудуму. Если вчитаться в российскую Конституцию, можно увидеть, что президент не является не только органом, но даже и главой исполнительной власти - он глава государства (главы исполнительной власти в России формально нет, хотя фактически президент им и является).

Transparency International посчитала позицию Минюста несостоятельной, указав, что имелось прямое поручение президента правительству о разработке законопроекта. Кроме того, текст законопроекта, по-видимому, готовился в МВД РФ. Эксперты пришли к вполне закономерному выводу о том, что проект должен был пройти антикоррупционную экспертизу до передачи президенту и, соответственно, до внесения в Госдуму. Ответственными за то, что экспертиза так и не была проведена, в докладе называются руководитель МВД или его заместитель.

"Я тоже не знал, что законы, подготовленные и внесенные президентом, не проходят так называемую антикоррупционную экспертизу", - признался Медведев на президентском совете 5 июля. "Мне кажется, любые законопроекты должны ее проходить", - отметил он.

Что касается замечаний, которые эксперты высказали по поводу самого закона "О полиции", то больше всего внимания привлекло предложение отказаться от понятия "права полиции" и определять лишь ее полномочия. При этом авторы доклада ссылаются на концепцию теории государства и права, согласно которой лишь граждане наделяются правами и обязанностями, а органы государственной власти - только компетенцией или полномочиями. Но эта поправка пока кажется скорее теоретическим изыском, в то время как Transparency International предложила и целый ряд вполне конкретных изменений.

Внимание экспертов привлекла к себе, в частности, норма закона, согласно которой полиция должна осуществлять контроль за деятельностью частных охранных организаций и в то же время сама имеет право охранять имущество на договорной основе. Обладая такими полномочиями, полиция оказывается перед искушением, злоупотребив проверками конкурентов, добиться монопольного положения на рынке. Вдобавок то, как часто полиция сможет устраивать проверки частных охранников, в законе не оговаривается.

Беспокойство вызывает также наделение полиции правом вносить различным организациям обязательные для исполнения представления об устранении условий, угрожающих общественной безопасности. Иными словами, полиция сможет запрещать действия, которые законом не запрещены, но, по мнению полицейского, будут способствовать совершению преступлений. Учитывая крайнюю размытость критериев, эта норма, по мнению экспертов, дает "бесконечный простор для злоупотреблений".

Интересна и такая тонкость - для решения вопроса о задержании гражданина могут доставить в отделение полиции, однако сколько времени его там могут продержать, пока вопрос этот не решится, закон не определяет. Другая вечная проблема - основания, по которым полицейские могут проверять документы у граждан и организаций. Существующие основания эксперты сочли размытыми.

Наконец, в заключении, подготовленном экспертами, говорится о том, что в открытом доступе нет многих внутренних актов ведомства, часть которых определяет правовое положение полицейских. Например, непонятно, как сотрудник полиции отвечает (и отвечает ли) за то, что не сообщил начальству о конфликте интересов (например, если ему поручили расследовать деятельность фирмы, которой руководят его знакомые). В открытых документах такая ответственность не прописана.

Впрочем, некоторые рекомендации экспертов не кажутся убедительными. Так, их не устраивает формулировка, согласно которой полицейский не имеет права применять огнестрельное оружие при значительном скоплении граждан, если при этом могут пострадать случайные люди. Термин "значительное скопление", который авторы экспертизы считают неясным и недопустимым, действительно не отличается определенностью. Однако непонятно, как сформулировать этот пункт иначе - не указывать же число людей на единицу площади, при котором стрельба недопустима. Высчитывать это соотношение у полицейского при задержании преступника времени явно не будет. Очевидно, если пуля заденет кого-то постороннего, компенсацию все равно придется требовать через суд, который и решит, значительным было скопление людей в том месте или нет.

То же можно сказать и про норму, в соответствии с которой полицейские "в случаях, не терпящих отлагательства", могут использовать транспортные средства, принадлежащие различным организациями, а в "исключительных случаях" - машины граждан. Эти формулировки, опять же, размыты, однако перечислить, как того требуют эксперты, что можно считать "случаями, не терпящими отлагательства" и "исключительными случаями", вряд ли возможно. Если человек решит, что его машину использовали незаконно, можно опять же обратиться в суд. Вспоминается история с "живым щитом" на МКАДе - сотруднику ГИБДД, который перегородил дорогу преступникам частными автомобилями, пришлось побывать за решеткой.

В общем, история с созданием в России полиции продолжается. "Я думаю, мы будем находить все новые и новые примеры в этом законе, которые, может быть, работают не так, как нам бы хотелось", - обнадежил президент участников совета, состоявшегося 5 июля. А если эксперты доберутся и до внутренних документов МВД, результаты проверок, вероятно, станут еще интереснее.