Российский шельф, запасы которого почти в восемь раз больше расположенных на материке, будут разрабатывать государственные компании и их иностранные партнеры, а не отечественные частные структуры. Результаты борьбы, развернувшейся в течение последнего года, в очередной раз показали, что решения чиновников очень часто зависят не от экономической целесообразности, а от мнения людей, имеющих реальный аппаратный вес.
Запасы нефти и газа на российском шельфе оцениваются почти в 76 миллиардов тонн условного топлива против оставшихся 10 миллиардов тонн «наземных» запасов. Тем не менее с 1980-х годов, когда началась активная разведка месторождений на морском дне, вопрос о добыче углеводородов с шельфа обсуждался не очень активно. Главная причина – высокая стоимость добычи из скважин, значительная часть которых находится в Арктике.
По мере того как открытые на материке запасы вырабатывались, а цены на нефть и газ на мировом рынке продолжали ползти вверх, интерес российских компаний к шельфу возрастал. В 2012 году государство реализовало в ходе аукциона последние крупные месторождения на суше. Нефтяники столкнулись с тем, что для наращивания добычи или даже хотя бы сохранения ее в текущих объемах им придется осваивать запасы трудноизвлекаемой нефти и месторождения Восточной Сибири, разработка которых также сопряжена со значительными издержками.
Кроме того, весной 2012 года правительство приняло решение об обнулении экспортной пошлины для нефти и газа, добытых на шельфе, что сделало обширные запасы на морском дне более привлекательными как для государственных компаний, так и для частных. Только последние к шельфовым месторождениям допущены не были. С 2008 года, согласно российскому закону «О недрах», вести добычу на шельфе могут только государственные компании, которые имеют опыт в этой сфере. Естественно, частников такие перспективы не устраивают.
Аппаратная борьба
Несмотря на отсутствие в России законодательства о лоббизме, само по себе это явление, особенно в таких крупных отраслях, как добыча углеводородов, безусловно, существует. Но если, например, на алкогольном рынке склонить на свою сторону чиновников пытаются частные компании (прежде всего, производители водки борются с пивоварами), то в нефтегазовой отрасли ситуация совершенно другая. «Первую скрипку» на этом рынке играют крупные государственные корпорации, возглавляемые фактически теми же чиновниками (при этом многие из топ-менеджеров госкомпаний пришли из государственных структур). Поэтому и лоббизм в отрасли больше напоминает традиционную для России аппаратную борьбу за влияние между чиновниками.
В борьбе за шельф в минувшем году участвовало несколько основных игроков. Кроме частных компаний, возможности которых на самом деле минимальны, за либерализацию шельфа выступало Министерство природных ресурсов. В этом ведомстве уже давно обращали внимание, что своими силами «Роснефть» и «Газпром» будут только разведывать шельф 165 лет. Кроме того, на этой же стороне, похоже, играл и известный своими либеральными экономическими взглядами Аркадий Дворкович, занявший в мае пост вице-премьера .
Против выступили «Газпром» во главе с практически несменяемым руководителем Алексеем Миллером и «Роснефть» со своим новым президентом (который также в мае покинул правительство) – бывшим вице-премьером и одним из самых влиятельных людей в нефтегазовой отрасли (да и вообще влиятельным «аппаратчиком») Игорем Сечиным. Что касается Сечина с Дворковичем, то для них борьба друг с другом скоро станет уже чем-то вроде спорта – достаточно вспомнить споры о вложении дивидендов «Роснефтегаза».
В апреле 2012 года руководители всех крупнейших нефтяных компании России (в том числе «Лукойла», ТНК-BP, «Сургутнефтегаза» и «Башнефти») написали письмо тогда еще премьер-министру Владимиру Путину с просьбой допустить их к шельфу. До этого Путин уже говорил, что установленные в 2000-х годах ограничения мешают освоению шельфа, но решений никаких принято не было.
Вскоре после обращения предшественник Сечина на посту главы «Роснефти» Эдуард Худайнатов предлагал частникам вместе осваивать шельф, но дальше слов дело не пошло. Переговоры по поводу совместной работы «Лукойла» и «Роснефти» ни к чему не привели.
Минприроды активно вступило в игру в августе – тогда стало известно, что ведомство предлагает предусмотреть в законодательстве специальную поисково-оценочную лицензию для частных компаний. Кроме того, по информации «Интерфакса», министерство затянуло выдачу лицензий на новые участки, которые хотели получить «Роснефть» и «Газпром».
Алексей Миллер (слева) и Игорь Сечин.
Дмитрий Азаров / Коммерсантъ
Аргументация Минприроды была проста: госкомпании и на уже имеющихся у них участках ведут работы слишком медленно, а если им выделят дополнительные месторождения, то «Роснефть» и «Газпром» будут контролировать 80 процентов потенциальных скважин. Такую же позицию занял и вице-премьер Дворкович, отразив ее в письме президенту. Сечин и Миллер ответили серией писем Путину, в которых отмечалось, что правительство игнорирует просьбы госкомпаний, из-за чего не развивается стратегическая отрасль. По данным СМИ, президент занял позицию «Газпрома» и «Роснефти» и потребовал проработать вопрос выдачи им лицензий в ближайшее время. Фактически схватка была закончена.
Победа «Роснефти» и «Газпрома»
Итоги дискуссии 2012 года стали известны во время заседания правительства 15 января 2013 года. «Роснефть» и «Газпром» получат все участки, на которые рассчитывали: газовой монополии достанется 17 участков, а крупнейшей нефтяной компании страны – 12. Правда, госкомпаниям придется пойти на некоторые уступки: в частности, «Роснефть» согласилась ускорить проведение геологоразведки, чтобы соответствовать требованиям Минприроды.
Что касается частных компаний, то министр природных ресурсов Сергей Донской предложил отдавать им месторождения, от которых отказались «Роснефть» и «Газпром». Кроме того, по его словам, частникам можно давать геологоразведочные лицензии, но, если они обнаружат крупное месторождение, опцион (право) на покупку 50 процентов плюс одна акция в проекте нужно предлагать госкомпаниям. Предложения Минприроды пока не приняли, но и не отвергли: рассмотрение госпрограммы по развитию шельфа, а следовательно, и необходимых законодательных изменений правительство решило отложить. Когда документ будет принят, еще неизвестно.
Пока есть только приблизительные прогнозы того, во сколько обойдется России и сколько может дать освоение шельфа. В 2012 году премьер-министр России Дмитрий Медведев говорил, что добыча углеводородов в Арктике даст стране около восьми триллионов рублей до 2030 года. Потенциальные доходы государственного бюджета оценивались в два триллиона. При этом еще в 2010 году в Минприроды оценивали необходимые для освоения шельфа инвестиции до 2039 года в 10 триллионов рублей.
Хотя государство и не дало окончательного ответа на вопрос, получат ли частные компании хотя бы какие-нибудь права на шельфе, шансы негосударственных добытчиков нефти и газа значительно уменьшились. Четыре пятых всех участков уже получили «Газпром» и «Роснефть», и, даже если частники и смогут поработать на шельфе, их возможности будут очень сильно ограничены.
Сами частные компании неоднократно заявляли, что им нужен допуск к шельфу, чтобы нарастить добычу в стране. Действительно, падение добычи нефти в течение последних лет часто связывают с тем, что все большую долю рынка занимает государство, которое ведет бизнес менее эффективно. На заседании правительства 16 января Сечин обещал, что «Роснефть» вложит в добычу нефти на морском дне 1,2 триллиона рублей за 10 лет, но совершенно непонятно, откуда сейчас компания возьмет такие средства. Особенно, если не забывать того, что госкомпания заняла в конце 2012 года более полутриллиона рублей на покупку ТНК-BP. При этом после вычета дивидендов по итогам прошлого года у корпорации должно остаться не более 250 миллиардов рублей прибыли.
Похоже, основная надежда «Роснефти» – на иностранных партнеров. Госкомпания уже договорилась о сотрудничестве с итальянской Eni, норвежской Statoil и американской ExxonMobil. С другой стороны, российские частные компании списывать со счетов тоже нельзя. Хотя само месторождение им, скорее всего, и не достанется, их инвестиции могут пригодиться госкомпаниям в случае сотрудничества. Тот же президент «Лукойла» Вагит Алекперов обещал вложить в разработку шельфа более 300 миллиардов рублей за восемь лет.
Пока складывается впечатление, что главным вопросом в дискуссии вокруг шельфа был не сам допуск частных компаний к добыче, а то, кто этот процесс будет контролировать. Если частники будут допущены на шельф только через сотрудничество с «Роснефтью», то Игорь Сечин, безусловно, сильно укрепит свои позиции в отрасли. Вряд ли это связано с экономической целесообразностью – скорее, с нежеланием руководителей государственных компаний делиться властью.