Больше трех не собираться

Вокруг поправок к закону о некоммерческих организациях разгорелись ожесточенные споры

В конце ноября этого года Госдума занялась рассмотрением проекта закона, который предусматривает упорядочение регистрации различного рода некоммерческих организаций (НКО). В связи с этим изменения должны претерпеть федеральные законы "О некоммерческих организациях", "Об общественных объединениях" и ряд других нормативных актов. После вступления закона в силу всем этим организациям предстоит в течение года внести изменения в свои уставные документы и пройти перерегистрацию.

Рассмотрение этого закона было воспринято частью либеральной общественности как очередное наступление на российскую демократию. Протесты оказались настолько громкими, что в дело вмешались американские конгрессмены, которые потребовали от правительства России либо отозвать законопроект, либо внести в него кардинальные изменения, поскольку в данном виде он "несовместим с членством России в сообществе западных демократий".

Наследие смутного времени

Причины пересмотра действующего законодательства лежат, в основном, в юридической, но, отчасти, и в политической плоскости. Последнее и послужило поводом для активной кампании против нового законопроекта. Упрек в том, что он рассматривался негласно, вполне справедлив, учитывая, что, по некоторым данным, в России существуют около 65 тысяч некоммерческих организаций, мнения которых при подготовке закона никто не спросил.

Российское законодательство в отношении коммерческих структур, к которым относятся всевозможные ООО, ОАО и ЗАО, давно упорядочено. Недавно был принят закон о политических партиях, который также вносит ясность в то, что можно считать партией, а что нет. Логично было предположить, что эта тенденция коснется и некоммерческих организаций - сферы, которая до последнего времени представляла собой гибрид казачьей вольницы и Дикого Запада.

Некоммерческие организации слишком разнообразны, чтобы можно было их как-то структурировать. Сюда относятся как политические движения, которые не достигли уровня партий, так и всевозможные правозащитные и природоохранные организации и прочие объединения по интересам, включая спортивные, музыкальные, научные, сформированные по возрастному, социальному, половому, этническому признакам, и так далее, и тому подобное.

Все эти многообразные НКО объединяет только то, что они являются юридическими лицами и имеют банковские счета. Источниками финансирования для них являются спонсоры в лице коммерческих и государственных организаций, в том числе и иностранных, а также пожертвования частных лиц.

Не секрет, что бухгалтерия многих из этих организаций ведется крайне запутанно и распределение получаемых средств практически невозможно проконтролировать. Кроме того, НКО часто используются для уклонения от налогообложения, а иногда и для легализации незаконно приобретенных денежных средств.

Например, если НКО получала средства в виде целевого финансирования, то эти деньги не облагаются НДС (правда, только если организация не занимается хоздеятельностью). Кроме того, налог на прибыль НКО должна уплачивать, как и все остальные, в случае превышения доходов над расходами. Поэтому для НКО важно освоить в срок все полученные средства, причем реальные расходы организации труднопроверяемы, что создает почву для известных злоупотреблений.

В 1990-х годах некоммерческим организациям, в том числе спортивной и религиозной направленности, были предоставлены разнообразные налоговые льготы, что послужило толчком для криминализации этой сферы и отчасти дискредитировало саму идею НКО. При многих крупных компаниях создавались разного рода некоммерческие организации, в которые "сливалась" прибыль, возвращавшаяся затем в виде "откатов".

Конечно, не все НКО служили прикрытием для оптимизации налогообложения. Многие из них либо занимались и занимаются общественно полезной деятельностью, либо обслуживают узкоспециальные интересы, лежащие вне коммерческой сферы. Ряд НКО занимается и политической деятельностью, поэтому ужесточение их регистрации сразу было воспринято как попытка поставить такие организации под контроль государства.

Первый блин комом

Одним из самых противоречивых положений нового закона был пункт о собственно регистрации НКО, которой должна заниматься подведомственная Министерству юстиции Федеральная регистрационная служба. В первоначальной редакции ей позволялось отказать в госрегистрации НКО, если деятельность такой организации противоречит Конституции РФ, а также способствуют легализации денежных средств, полученных противоправным путем.

По идее, эта мера должна предотвращать появление в России экстремистских организаций, которым придется уйти в подполье.

Кроме того, закон запрещает иностранцам и лицам без гражданства, если они не проживают постоянно на территории России, создавать и участвовать в некоммерческих организациях. Ранее Владимир Путин высказался против финансирования политической деятельности в России из-за рубежа, что согласуется с предположениями о наличии иностранных спонсоров в недавних грузинских и украинских событиях, которые привели к смене власти в этих странах и изменению их политического курса.

Для предотвращения злоупотреблений предусмотрено ужесточение контроля со стороны государства за финансово-хозяйственной деятельностью НКО и проверку соответствия их расходов уставным целям.

Несколько необычным, и, по-видимому, не имеющим прецедентов в мировой практике, выглядит предложение обязать общественные организации без статуса юрлица уведомлять о своем создании регистрирующий орган. На практике это будет означать, что, если например, группа друзей и знакомых решит создать по месту жительства Общество любителей вышивания гладью или Общество по колонизации Солнца, то они должны будут сообщить об этом в соответствующие инстанции. Впрочем, наказания за нарушение этого положения не предусмотрено. Раз нет юрлица, то и запрещать нечего.

В том, что первая редакция законопроекта содержит всякие шероховатости и благоглупости, нет ничего нового. Для Госдумы - это обычная практика пускать пробный шар, чтобы проследить за реакцией снизу и сверху. Как правило, в окончательной редакции законы уже не вызывают особых нареканий со стороны заинтересованных лиц.

Голоса вопиющих

Сразу же было подмечено, что требование об уведомлении со стороны НКО без образования юрлица (НКОБОЮЛ по аналогии с ПБОЮЛ) противоречит статье 30 российской конституции, гарантирующей свободу объединений. С этим трудно поспорить, и, скорее всего, уже во втором чтении это положение будет изъято.

Что же касается утверждений о том, что требование о предоставлении документов о финансово-хозяйственной деятельности НКО противоречит статьям 34 и 35 Основного закона РФ, гарантирующим защиту частной собственности, то их наличие никак не подразумевает бесконтрольность.

У противников недоработанного закона неожиданно появился мощный союзник в лице формирующейся Общественной палаты (ОП). Ее члены единогласно потребовали от Госдумы отложить принятие закона до тех пор, пока формирование палаты не будет завершено. В настоящее время она сформирована на две трети. К действующим 84 членам палаты должны присоединиться еще 42 делегата от регионов, а первое заседание ОП должно состояться в январе 2006 года.

Вслед за общественниками на принимаемый закон обратил внимание Совет Европы (СЕ). Его представители вручили свои рекомендации главе российского Минюста Юрию Чайке. В целом европейские эксперты пришли к выводу, что система надзора за НКО, включая вопросы их финансирования, соответствует европейским стандартам. Однако ряд положений Совет Европы счел перегибами, которые Чайка пообещал устранить.

Такая мощная реакция со стороны ОП, НКО и СЕ вынудила вмешаться в дело Владимира Путина. Он поручил новому главе своей администрации Сергею Собянину учесть все замечания и подготовить поправки. В то же время Путин подчеркнул, что новый закон нужен, чтобы помешать внешним силам оказывать влияние на политическую ситуацию в России, а также воспрепятствовать распространению экстремистских идеологий разного толка.

Насколько действенным с юридической точки зрения окажется новый закон, пока трудно сказать. Если правительственные структуры США и Евросоюза, выделяющие средства на развитие в России демократии и гражданского общества, стараются играть по правилам, то, например, структура финансирования различных квазирелигиозных организаций далека от прозрачности. То же самое касается и организаций, которым приписывается связь с мусульманскими экстремистами, поскольку они имеют в основном дело с наличными средствами.

Барин рассудил

В итоговом заключении, которое администрация президента РФ направила в Госдуму, убрано положение о регистрации международных и иностранных НКО в качестве российских. Таким образом, эти организации продолжат свою деятельность в уведомительном порядке, как это было и прежде. При этом они будут обязаны сообщать о целях и задачах своей деятельности, а также отчитываться об объемах получаемых средств и об их использовании.

Кроме того, из новой редакции законопроекта убрана норма об уведомительном характере регистрации для общественных объединений без образования юридического лица. Также внесены изменения в ряд других вызвавших нарекания положений, а некоторые из них исключены из текста закона.

Между тем американские конгрессмены, принявшие резолюцию с требованием отменить российский закон, отмечают, что он "накладывает беспрецедентные ограничения на зарубежную помощь". Кроме того, американцы посоветовали российскому правительству бороться с деяльностью иностранных спецслужб, которые могут использовать НКО в своих интересах, другими средствами.

В свою очередь, российские правозащитники выражают опасения, что требование о перерегистрации НКО может быть использовано властями для оказания давления на общественные организации. Их опасения небезосновательны, учитывая тонкости российского правоприменения, особенно его избирательность в отношении тех, у кого по каким-либо причинам не сложились отношения с властными структурами.

Никто не спорит с тем, что деятельность массы некоммерческих организаций должна законодательно регулироваться - и ради защиты граждан от экстремистов и во избежании финансовых махинаций. Но чтобы предотвратить сведение счетов при вступлении нового закона в силу, он должен быть максимально прозрачен, а его положения - исключать любое двоякое толкование.