Депутаты предложили предоставить регионам полномочия на регулирование тарифов в такси. Новое положение включено в версию законопроекта о такси, подготовленную ко второму чтению в Государственной Думе. Участники рынка, эксперты и представители исполнительных органов власти возражают. По их мнению, идея установления тарифов приведет к росту цен и снижению качества, так как принципы свободной конкуренции на рынке будут нарушены. «Лента.ру» выяснила, имеются ли основания для тарифного регулирования автомобилей с шашечками.
Комитет Госдумы по транспорту и строительству завершает работу над законопроектом о регулировании такси. Документ прошел в Госдуме первое чтение еще в конце 2018 года, но к нему поступило около 200 поправок. Депутаты, в частности, предлагают допустить к работе в такси самозанятых водителей, ввести ответственность агрегаторов за работу с водителями-нелегалами, обязать службы заказа выплачивать компенсацию пострадавшим в авариях, а властям регионов дать право вводить квоты на число разрешений и регулировать тарифы на таксомоторные перевозки.
Центр стратегических разработок (ЦСР) и Институт законодательства и сравнительного правоведения при правительстве РФ (ИЗИСП) проанализировали правомерность введения тарифного регулирования на рынке такси. Эксперты выражают сомнения в том, что у законодателей достаточно правовых оснований для государственного регулирования цен и что данная мера будет эффективно работать в случае с высококонкурентным рынком таксомоторных услуг в России.
Принципы ценообразования
Регулирование тарифов — не новая мера в арсенале законодателей. Например, сейчас государство и местные власти определяют цены для населения на газ, электричество, некоторые услуги ЖКХ. Но в данном случае речь идет о крупнейших государственных компаниях, фактических монополиях. И если бы не было госрегулирования, потребитель платил бы за свет и тепло при отсутствии альтернативного поставщика в разы больше — столько, сколько установил бы «Газпром» или «Россети». Здесь к месту вспомнить реформу РАО ЕЭС, главного когда-то монополиста в российской электроэнергетике. Его реформу и затеяли ради здоровой конкуренции, либерализации рынка и рыночных цен. По каким же принципам определяются пределы свободного ценообразования?
К сожалению, действующее российское законодательство не предусматривает специального перечня принципов, посвященных государственному регулированию цен, которые могли бы дать четкий ответ на вопрос о том, в каких случаях государство может вводить обязательные тарифы, а в каких — нет. Но основополагающим является принцип поддержки конкуренции и свободы экономической деятельности, предусмотренный частью 1 статьи 8 Конституции. И эксперты Центра стратегических разработок (ЦСР) делают вывод, что «госрегулирование цен, как ограничение свободы предпринимательской деятельности, должно осуществляться только в отношении товаров и услуг субъектов естественных монополий, а в качестве исключения возможно его применение для защиты других значимых интересов». Проще говоря, цены на газ и свет требуют вмешательства государства, в остальных случаях подобное вмешательство требуется только в самых крайних мерах, полагают эксперты ЦСР.
Адекватность госрегулирования в нетипичной для него сфере требуется аргументировано обосновать. Например, защитой прав потребителей в целях обеспечения доступности жизненно важных товаров или услуг, созданием условий для развития конкуренции, предотвращением неблагоприятных последствий недобросовестных действий естественных монополий или недопущением роста цен в результате возникновения дефицита, резкого роста цен на сырье и топливо, монополизма производителей. Кроме того, есть регулирование минимальных розничных цен (МРЦ) для таких групп товаров, спрос на которые необходимо ограничивать, — речь идет о табачных изделиях и алкогольной продукции.
Госрегулирование цен введено в электроэнергетике, теплоснабжении, водоснабжении, газоснабжении, железнодорожных перевозках и так далее. Именно в данных областях есть явная социальная потребность — спрос, который объективен и сохраняется даже при необоснованном повышении цен либо снижении качества, — это и обуславливает вмешательство государственных структур, — объясняют эксперты ИЗИСП. «В условиях отсутствия конкуренции и незаменяемости производимых товаров или услуг защита прав потребителей осуществляется посредством тарифного регулирования».
Что регулировать
Госрегулирование требует увеличения количества контрольно-надзорных мероприятий, регуляторной нагрузки на бизнес и, как следствие, оно способно снизить инвестиционную привлекательность регулируемых сфер. Эксперты делают вывод, что установление тарифов государственными органами или органами местного самоуправления допускается только в исключительных случаях, если эти товары производятся «в отсутствие конкурентной среды» или «являются жизненно важными, социально или стратегически значимыми».
Например, государственное и муниципальное регулирование тарифов допустимо в отношении маршрутного общественного транспорта. Сюда же ложится и история с ценами на лекарства, «что связано с необходимостью обеспечения доступа населения к лекарственным средствам, входящим в перечень жизненно необходимых и важнейших лекарственных препаратов», — отмечают в ИЗИСП.
В остальных случаях указом президента РФ от 28 февраля 1995 года №221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования цен (тарифов)» постановлено «признать необходимой дальнейшую либерализацию цен (тарифов). Осуществлять государственное регулирование цен (тарифов) в основном только на продукцию естественных монополий».
За конкуренцию
ФАС России системно выступает против государственного регулирования тарифов такси еще с 2016 года и призывает «максимально учитывать сложившиеся на рынке отношения сторон». «Да, рынок такси функционирует с огрехами, нужно работать над безопасностью, условиями взаимодействия участников рынка и так далее. Но рынок сложился и, судя по его росту, он сложился хорошо и развивается хорошо. Поэтому при введении регулирования, которое, безусловно, должно быть, нужно учитывать те технологии и те способы, которыми этот рынок живет. Корежить их под удобство надзора, нам кажется, нельзя», — комментировала в сентябре 2020 года Елена Заева, начальник управления регулирования связи и информационных технологий ФАС России.
В сфере такси, по оценкам экспертов, занято около двух миллионов водителей, периодически используют этот вид транспорта примерно 60 миллионов человек. Объем рынка только в Москве и Подмосковье составляет около 100 миллиардов рублей в год. Согласно Аналитическому отчету о состоянии конкуренции на рынке услуг по оказанию информационного взаимодействия пассажиров и водителей такси, подготовленному ФАС России в 2019 году, помимо крупнейших игроков рынка («Яндекс Go», Uber, Gett, «Ситимобил»), а также некоторых не столь крупных организаций, в России работает большое количество агрегаторов такси, действующих в пределах небольших населенных пунктов. Имеются ли в этом случае правовые основания для тарифного госрегулирования услуг такси?
«Хотя формально юридически законодатель может установить обязательные тарифы на перевозку легковым такси, он должен обозначить цель такого регулирования в виде защищаемого в соответствии с частью 3 статьи 55 Конституции РФ интереса и политико-правовых факторов, обосновывающих ограничение свободы договора в этой части», — говорят эксперты ЦСР. Иными словами, законодатель может ввести госрегулирование цен за перевозку такси, если он будет убежден в наличии провала рынка такси и если не найдет более адекватный механизм регулирования. «Госрегулирование само по себе означает крайне высокую степень ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободы договора, а потому такое регулирование должно выступать последним средством, когда другие подходы не работают», — подчеркивают в ЦСР.
Во-первых, эксперты ЦСР отмечают, что на рынке такси отсутствуют естественные монополии, и рынок такси является конкурентным, в том числе с учетом агрегаторов такси. Это означает, что наиболее типичное обоснование госрегулирования цен — обеспечение баланса интересов сторон в условиях естественной монополии — здесь не применимо. Во-вторых, тарифное регулирование не обеспечит защиту слабой стороны (пассажира), а напротив, может повлечь за собой ограничение конкуренции и рост потребительских цен.
Необходимость введения минимальных тарифов также представляется неочевидной, так как она как минимум не гарантирует повышение качества и безопасности перевозок. При этом для повышения качества и безопасности перевозок существуют альтернативные правовые механизмы, реализация которых должна обеспечиваться за счет государственного контроля и надзора. В-третьих, в пользу тарифного регулирования такси не говорит иностранный опыт. В большинстве стран установлен только максимальный тариф, необходимость которого из-за развития агрегаторов такси ставится под сомнение.
К аналогичному выводу пришли и в ИЗИСП. Во-первых, в институте считают, что рынок такси в РФ является высококонкурентным, что исключает возможность установления единого тарифа перевозок и тем самым ущемления интересов пользователей. Во-вторых, без свободной конкуренции рынок развиваться не может, а, следовательно, в его отсутствие будет падать качество перевозок. В-третьих, на рынке действует свобода ценообразования и открытой конкуренции его участников, что соответствует интересам потребителей, обеспечивая им свободу выбора. «Установление тарифного регулирования в отношении данных услуг не соответствует подходам, реализуемым в российском законодательстве, и будет являться необоснованным исключением из принципа свободного ценообразования, — подчеркивают авторы исследования. — Это негативно скажется как на состоянии конкуренции на рынке в целом, так и на правах законных интересов потребителей (…) Правовых оснований и потребностей для установления в Российской Федерации тарифного регулирования в отношении услуг по перевозке пассажиров и багажа легковым такси не усматривается».
Реакция рынка
Свои предложения к разработке законопроекта о такси направили в Госдуму и участники рынка. Но их проигнорировали. «При подготовке текста законопроекта ни одно из предложений рабочей группы не было учтено, при этом комментарии о причинах отклонения предложений также отсутствуют», — говорится в протоколе заседания рабочей группы, куда входят представители РСПП, «Деловой России», Gett, «Везет», «Максим», «Ситимобил» и «Яндекс.Такси».
По мнению участников рабочей группы, сохранение ряда положений законопроекта, которые имеют «однозначно ограничительный характер, не отвечают рыночным принципам экономики и не учитывают уровень цифровизации отрасли». В частности, речь идет о введении регулируемых тарифов на такси в регионах и ограничении числа выдаваемых разрешений на работу в такси по решению местных властей.