Подобно тому, как Северный Кавказ среди других российских регионов наиболее чреват всевозможными потрясениями, так и полномочный представитель президента в Южном федеральном округе Дмитрий Козак в ряду российских политиков первого ранга в последнее время выступает постоянным "нарушителем спокойствия".
Так, еще месяц назад газета "Московский комсомолец" доверительно сообщила читателям о планах полпреда рассказать своему президенту про тяжелейший кризис, охвативший все властные структуры на Северном Кавказе, из-за чего тот вот-вот превратится в "макрорегион общественно-политической и экономической нестабильности". Затем Дмитрий Козак принял активное участие в выяснении обстоятельств, связанных с исходом жителей чеченской станицы Бороздиновская на территорию соседнего Дагестана. Случай, как потом выяснилось, был рядовым и касался, главным образом, способов, с помощью которых две вооруженные группировки чеченцев, лояльных Кремлю, выясняли свои отношения. Тем не менее полпред президента ежедневно появлялся в телевизионных выпусках новостей, стараясь донести до зрителей одну-единственную мысль: на Кавказе все стало очень плохо, пора принимать меры.
Через две недели, в начале июля, через все ту же газету "Московский комсомолец" просочились новые сведения о бумагах, подготовленных в ведомстве Дмитрия Козака для доклада президенту. На этот раз речь шла о некоей "Справке об обстановке в Республике Дагестан и мерах по ее стабилизации". И опять тон автора справки был апокалиптическим: из-за накопившихся нерешенных социально-экономических и политических проблем республику якобы ждет "неуправляемое развитие событий", которое может привести к ее полному распаду. Почти одновременно с этим в немецком журнале Spiegel появилась еще одна "утечка" информации, уже, правда, не касавшаяся напрямую полпреда президента по ЮФО, зато напрямую связанная с мерами по наведению самого жесткого порядка на подведомственной ему территории.
Эти и другие, менее заметные, "сигналы", последовательно подаваемые российской общественности в течение последнего месяца, наводили наблюдателей на мысль, что в Кремле готовится очередная крупная реформа власти, касающаяся Северного Кавказа. Непонятно было только, каких еще полномочий не хватает Москве по эту сторону Большого Кавказского хребта. Ведь и чеченский президент Алу Алханов, и глава Дагестана Магомедали Магомедов, и недавно сменивший в Северной Осетии Дзасохова Теймураз Мамсуров, и ингушский президент Мурат Зязиков, и прочие - все они являются ставленниками Кремля, и для того, чтобы призвать их к порядку, вряд ли стоит стращать россиян картиной полного развала властной вертикали в проблемном регионе.
"Прямое федеральное правление"
Наконец вечером в понедельник, 18 июля, в Москве состоялось заседание федеральной комиссии по координации работы органов федеральной исполнительной власти в Южном федеральном округе, посвященное ситуации в Дагестане. Эта комиссия под управлением Козака была создана после бесланских событий, и в нее вошли как силовики и представители МЧС, так и федеральные министры, отвечающие за социальный блок. Рассуждая о том, почему ситуация в Дагестане до сих пор остается такой нестабильной, участники заседания пришли к выводу, что во всем виноваты коррупция среди местных чиновников и бедность среди местного населения. По итогам слушаний Дмитрий Козак сделал неожиданное предложение: ограничивать самостоятельность регионов, не способных решать собственные экономические проблемы.
Я за козаковский вариант. Возможно, это единственный способ избавиться от казнокрадства, взяточничества, коррумпированности и даже терроризма – потому что одной из причин террора в республике является именно борьба за власть.
"Чем больше ты зависишь от федерального центра, тем меньше должно быть у тебя самостоятельности", - заявил полпред президента и добавил, что его аппарат уже подготовил законодательные поправки в Бюджетный кодекс и федеральный закон "Об общих принципах организации госвласти субъектов РФ", которые будут предложены на рассмотрение депутатов Госдумы с началом осенней парламентской сессии. Тут же, на заседании, Козак определил "дотационный ценз", с превышением которого в том или ином субъекте Российской Федерации может быть введено "внешнее управление" - 80 процентов от общих поступлений в бюджет региона. Таких регионов, не способных покрыть из собственных средств даже пятую, а то и десятую, часть своих нужд, в России, по словам полпреда, немало, причем среди них числятся и Чечня, и Дагестан, и Кабардино-Балкария, и Ингушетия, и Северная Осетия. "Если субъект федерации в силу объективных или субъективных причин не может самостоятельно зарабатывать деньги, то там нужно вводить прямое федеральное правление", - подытожил Дмитрий Козак.
Плюсы...
Определенная логика в этом предложении есть. Действительно, в регионах, на 80-90 процентов зависящих от траншей из федерального бюджета, жизнь местной политической элиты во многом крутится вокруг распределения этих денег, а не, скажем, попыток вывести свою экономику из кризиса. В условиях Северного Кавказа подобная деятельность время от времени оборачивается покушениями, взрывами и другими громкими преступлениями против выскопоставленных чиновников. К тому же дотационная, то есть убыточная, экономика не способствует росту прямых доходов населения, которое тем легче оказывается замешано в криминальном бизнесе, а то и прямо в террористической деятельности. Таким образом, предложения Козака направлены на искоренение экономико-социальной базы северокавказского терроризма.
Иной раз вызывает удивление тот факт, что те регионы, где с трудом самостоятельно зарабатывают копейку в свой бюджет, не имеют даже тех возможностей, что есть у национальных республик, которые на дотационные деньги оборудуют шикарные кабинеты для чиновников и содержат многочисленную охрану. Одним словом - тратят деньги на то, что не предусматривается бюджетом. Мне кажется, что если ты живешь в бедной республике, то надо жить поскромнее, а не так вызывающе.
Кроме того, они направлены на укрепление финансовой дисциплины в регионах и на стимулирование местных чиновников и предпринимателей к повышению экономических показателей ради достижения желанной самостоятельности от центра. Привычка жить на дотации вредна, считает полпред президента в ЮФО, потому что по сути закрепляет сложившееся положение дел навсегда и поощряет в чиновниках иждивенческие настроения. "Кто дает деньги, тот ими и должен управлять... Хочешь избежать таких ограничений - зарабатывай, создавай налоговую базу", - заявил Козак.
Хотя возможность назначать глав регионов, полагают наблюдатели, у Москвы имеется уже сегодня (в том числе и на Северном Кавказе), возможности свободно смещать их по своему усмотрению у нее нет (в нынешней редакции закона о губернаторах прописана длительная процедура согласования этого вопроса с местным парламентом). К тому же влиятельных кавказских лидеров, с которыми Кремль мог бы договариваться, в принципе не так уж и много, и часто "тасовать" их не получается. Так что в ситуации подобного "кадрового голода" возможность назначать на должность руководителя национального региона человека из центра была бы для администрации Владимира Путина как нельзя более кстати.
...и минусы
В принципе можно было бы просто поставить финансового управляющего, который решит проблемы абсолютно дотационных регионов. Но, видимо, Козак исходит из реалий Кавказа, где такого человека могут легко изолировать или просто пристрелить, потому что он нарушит всю систему клановых согласований - вот он и предлагает более централизованный способ решения проблемы.
Но вместе с тем, отмечают наблюдатели, сломать сложившуюся практику дотирования убыточных северокавказских регионов, со всей ее коррупцией и казнокрадством, будет не так-то просто. Критики предрекают, что предложения Козака встретят самое яростное противодействие со стороны местной политической элиты, которая, не имея сил противостоять полпреду президента на законодательном поле, пустит в ход непарламентские методы борьбы. Не секрет, что дотации из Москвы сегодня являются не только подаянием "на бедность" северокавказским республикам, но и платой местным лидерам за "порядок". Будучи отстранены от федеральных денег, они могут забыть о своей лояльности Кремлю и спровоцировать местное население на массовые акции протеста, вплоть до вооруженных.
Возможно, тут-то и пригодится инициатива комиссии по Беслану по поводу включения в зону проведения антитеррористической операции всего Северного Кавказа. Ведь возможность вводить внешнее управление для обанкротившихся регионов существует в российском законодательстве уже сегодня, однако ее еще ни разу нигде не использовали (в 2002 году полпред президента в Приволжском Федеральном округе Сергей Кириенко подготовил соответствующий проект в связи с тем, что на грани банкротства оказалась Ульяновская область, но ход его бумаге тогда так и не дали). Не исключено, что именно для силовой поддержки очередного витка укрепления "вертикали власти" и нужна была предварительная подготовка российской общественности в виде месячных заклинаний о полном административном и экономическом развале Северного Кавказа. Когда в конце июня все тот же Козак выступил с резким осуждением очередной акции по захвату очередного административного здания в Карачаево-Черкесске, наблюдатели еще не знали, что очень скоро полпред, возможно, получит в руки эффективные инструменты по жесткому пресечению действий тех, кто "пытается незаконными методами добиваться своих узкогрупповых интересов".
Думаю, что идея Козака не панацея от всех бед. Но, учитывая проблемы Южного федерального округа, можно предположить, что в итоге федеральный центр не просто ограничит функции губернаторов, а вообще назначит глав областей. И желательно не экономистов и политиков, а военных. Если это произойдет, то мы будем иметь военную структуру на юге страны.
Но это все на Кавказе. А ведь поле для применения предложений Козака, пусть и озвученных на заседании комиссии по ЮФО, рассматривавшей ситуацию в Дагестане, может быть гораздо более широким. Убыточных регионов в России на сегодняшний день насчитывается 67 (это данные закона "О федеральном бюджете на 2005 год"), причем 27 из них "соответствуют" указанному Козаком цензу для введения в них прямого федерального правления. Это, помимо перечисленных северокавказских республик, республика Алтай, Бурятия, Марий Эл, Тува, Калмыкия, Алтайский край, Амурская, Брянская, Ивановская, Камчатская, Курганская, Магаданская, Пензенская, Псковская и Читинская области, Еврейская автономная область, Агинский Бурятский, Усть-Ордынский Бурятский и Эвенкийский автономные округа. И хотя до вооруженных выступлений в них дело, скорее всего, не дойдет, сумеет ли Кремль, взвалив на себя такую ношу, справиться с прямым управлением в таком количестве банкротов?
К тому же, если говорить не о Кавказе, а о России в целом, то тут прибыльность или убыточность регионов далеко не всегда свидетельствует о хорошем или плохом управлении на местном уровне. "У нас есть такие регионы, которые хотя и считаются "середняками" или "бедными", но вовсе не из-за того, что они ничего не делают и хотят быть иждивенцами. Просто в свое время у них там были построены военные комплексы, которые теперь бездействуют, заводы, которые стоят. Регион-то не виноват, что людей учили патроны делать, а их сейчас никто не заказывает", - такими словами прокомментировал предложения Козака сенатор от Таймырского АО Леонид Рокецкий.
Это смешение политических понятий – свободы личности и свободы народа – с понятиями экономическими. Таким образом теряется сам смысл регионов... надо стремиться к уменьшению дотационности всех регионов, надо контролировать то, как расходуются деньги, но при чем тут суверенность?
И последнее. Многие наблюдатели отметили, что в предложениях Дмитрия Козака, на первый взгляд весьма логичных, кроется очень важный политический момент, способный в будущем "взорвать" всю систему государственной власти в России, закрепленную, в частности, в конституции страны. Ведь федерация по сути своей строится на принципе политического равенства субъектов, тогда как по плану полпреда президента предполагается разделить их не просто на "богатых" и "бедных", а на политически самостоятельных и политически несамостоятельных. Правда, Козак пока не уточнил, до каких пор будет простираться "прямое федеральное правление" в регионах-банкротах, но, зная стиль руководства нынешней кремлевской администрации, можно не сомневаться, что одной экономикой дело не ограничится.
А значит, дальнейшее укрепление "вертикали власти" у нас в стране - это всерьез и надолго.
Дмитрий Иванов