Слезть с иглы Чиновники попытаются защитить бюджет от колебаний цен на нефть
Минфин разработал бюджетные правила, целью которых является защита государственной казны от колебаний цен на нефть и создание "подушки безопасности". Принципиальное решение о введении новой системы принято, и чиновники спорят только о деталях. Бюджетная дисциплина доказала свою эффективность в 2008-2009 годах, и в преддверии нового кризиса может оказаться очень полезной.
О вреде зависимости российского бюджета от "нефтяной иглы" в последнее время не говорил только ленивый. 2011 год и начало 2012-го оказались для российского бюджета более чем удачными - цены на энергоресурсы на мировых рынках подскочили до рекордных уровней сначала на фоне гражданской войны в Ливии, а позже - из-за введения эмбарго Евросоюза и США на поставку нефти из Ирана. Некоторый экономический спад, наблюдаемый в Европе и США, не смог остановить рост цен на топливо.
В течение последних 10 лет зависимость российского бюджета от нефтегазовых доходов постоянно росла. Так, в 2000 году их доля в общем объеме доходов федерального бюджета составляла всего 20 процентов, а к 2011 году показатель вырос почти до 50. В настоящее время экспортная пошлина на российскую нефть и нефтепродукты рассчитывается по формуле "60-66". За базу расчета принимается стоимость энергоресурсов, публикуемая агентством Reuters. Как следствие, между ценой нефти на мировом рынке и размером пошлины, и, соответственно, доходами бюджета, существует прямая связь.
Сколько сможет продержаться нефть на текущих уровнях в 110-120 долларов за баррель, однозначно сказать не может никто. Цены на энергоресурсы могут пойти вниз, когда на Ближнем Востоке наступит хотя бы временное спокойствие, а могут обвалиться из-за очередной мировой рецессии. По подсчетам Минфина, если цена барреля нефти упадет до 60 долларов, то дефицит бюджета страны составит около 5,4 процента от ВВП. Другими словами, в казне образуется "дыра" почти на 3,2 триллиона рублей, что, для сравнения, превышает весь оборонный бюджет страны.
Схема Кудрина
В 2004-2007 годах в отношении бюджета России действовало правило, согласно которому нефтегазовые доходы, направляемые на финансирование расходов, ограничивались определенным процентом ВВП.
Все, что государству удавалось заработать свыше этого процента, резервировали. Тогдашнего министра финансов Алексея Кудрина неоднократно критиковали за то, что он не направляет "припасенные" деньги в экономику, но в дальнейшем такая политика себя оправдала.
Кризис 2008-2009 годов привел к падению цен на нефть. К концу 2008-го котировки опустились до уровня в 40 долларов за баррель, и правительство начало компенсировать дефицит бюджета за счет имевшихся резервов. Баланс нефтяных и ненефтяных доходов в государственной казне был нарушен, и бюджетные правила отменили. Нефтегазовые доходы начали тратить почти полностью. В 2008 году объем Резервного фонда составлял более четырех триллионов рублей, а в 2010-м - всего 775 миллиардов.
Несмотря на рост цен на нефть в 2011 году, бюджет продолжали верстать с дефицитом. Так, на 2012 год он сбалансирован исходя из прогноза в 100 долларов за баррель нефти, а его плановый дефицит составляет 1,5 процента ВВП. На протяжении всего 2011 года продолжались разговоры о необходимости ограничения государственных расходов. За это активно выступал не только уволенный в сентябре 2011 года Алексей Кудрин, но и его преемник на посту главы Минфина - Антон Силуанов.
Схема Силуанова
В конце января 2012 года новый министр финансов России заявил, что средние цены на российскую нефть за последние десять лет составили 70 долларов за баррель. Тогда же он предположил, что именно из такой цены необходимо верстать федеральный бюджет. Позже идею вернуться к бюджетным правилам, действовавшим до 2008 года, поддержал помощник президента России Аркадий Дворкович. По данным деловых СМИ, за введение бюджетной дисциплины также выступают премьер-министр Владимир Путин и президент Дмитрий Медведев, и осталось согласовать только детали новых правил.
Стабилизационный фонд в 2008 году был расформирован и разделен на Резервный и Фонд национального благосостояния. Первый наследовал большинство функций предшественника, а именно защиту от колебаний цен на нефть. Второй используется для финансирования социальных расходов, прежде всего выплаты пенсий.
В 2008 году объем Резервного фонда составлял 4,03 триллиона рублей, в 2009-м - сократился до 1,831 триллиона. В 2010 году фонд достиг минимума в 775 миллиардов, а в 2011-м - подрос до 812 миллиардов рублей. По расчетам Минфина и Банка России, к концу 2012 года Резервный фонд вырастет до 2,379 триллиона рублей, а в 2014-м превысит докризисный уровень и достигнет 4,118 триллиона. На март 2012 года размер фонда составляет 1,8 триллиона.
В марте Министерство финансов представило правительству соответствующий проект. По прогнозам ведомства, в течение ближайших десяти лет средняя цена барреля нефти будет составлять 90 долларов за баррель. Эту цифру Минфин предлагает сделать "ценой отсечения". Исходя из нее будут планироваться бюджетные расходы, а все, что будет заработано от нефтяного экспорта сверх запланированного, чиновники намерены направлять в Резервный фонд.
Зарезервированные средства предлагается использовать для финансирования дефицита бюджета в случае падения цен на энергоресурсы. В полной мере новые бюджетные правила должны заработать с 2016 года. До этого расходы федерального бюджета планируется привязывать к "цене отсечения" в 90 долларов постепенно. С 2013 года планку предложено зафиксировать на уровне 97 долларов за баррель, в 2014-м - 95 долларов, а в 2015 году - 92 доллара.
По расчетам Минфина, бюджетный дефицит в таком случае составит в 2013 году 1,6 процента ВВП, в 2014-м - 1,2, а в 2015-м - один процент ВВП. Таким образом, от идеи к 2015 году снизить бюджетный дефицит до нуля, ранее озвученной премьер-министром, Минфин предлагает отказаться. Вместо этого чиновники считают нужным наполнять фонд национального благосостояния и погашать долги по государственным облигациям.
Ответ экономистов
Против правил, разработанных Минфином, выступило Министерство экономического развития. Правда, недовольство ведомства вызвали скорее детали, нежели сам принцип. Замминистра Андрей Клепач заявил, что Минэкономразвития не согласно с предложенным проектом. Из недостатков правил он назвал "понижающую траекторию" в расчетах Минфина, но отметил, что "бюджетные правила нужны". Клепач добавил, что обсуждение этого вопроса продолжается.
Экс-министр финансов Алексей Кудрин, выступающий уже в качестве эксперта, напротив, поддержал предложенный проект. В своем микроблоге в Twitter-е он назвал цену отсечения в 90 долларов "приемлемой", отметив, что стоимость углеводородов на мировом рынке последние пять-семь лет была "аномально высокой". Он также заявил, что планы правительства по расходам "не реалистичны", и что для них нужна цена нефти выше 120 долларов за баррель.
По данным газеты "Коммерсантъ", в правительстве находится и альтернативный проект ограничения бюджетных расходов, разработанный экспертами "Стратегии-2020". По их мнению, уже в текущем году главный финансовый документ страны необходимо верстать из прогноза цен на нефть в 63 доллара за баррель, а в следующем - в 70 долларов. Такой подход может снизить бюджетные расходы на 15 процентов.
Всемирный банк, опубликовавший 27 марта доклад о состоянии экономики России, призывает не переоценивать доходы от нефти и газа. По расчетам организации, среднегодовая цена российской нефти в 2012 году будет меньше ста долларов за баррель, а к 2015 году сократится до 93,9 доллара. Всемирный банк предлагает "как можно быстрее" начать бюджетную реформу. Но в то же время в исследовании отмечается, что снизить влияние нефтяного экспорта на экономику России правительству удастся не скоро. Для этого необходимы "структурные реформы и улучшение делового климата", а это путь не быстрый.