Едва ли не самое интересное в новом пакете антироссийских санкций, одобренных Сенатом США, это само название — «Закон о противодействии российскому влиянию в Европе и Евразии». Обычно санкции вводятся, чтобы принудить государство изменить что-то в его политике: так, поправка Джексона-Вэника была нацелена на то, чтобы отбить у СССР охоту препятствовать эмиграции евреев. В случае с новым законом получается, что Вашингтон не добивается какой-то цели, а просто наказывает Россию. А поскольку «влияние в Европе и Евразии» — понятие эфемерное и плохо поддающееся измерению, повод для отмены санкций найти будет крайне сложно. Да и вряд ли США станут его искать — слишком уж полезен этот санкционный пакет для них при выстраивании диалога с европейскими партнерами.
Пока Дональд Трамп представлял США в первом международном турне, в профильных комитетах сената кипела работа. Там удалось «поженить» законопроекты республиканцев и демократов, и 14 июня 97 голосами «за» и всего двумя «против» были приняты поправки к закону об иранских санкциях. Эти поправки и есть новый антироссийский пакет. Их же можно назвать первой существенной победой американских законодателей с момента инаугурации Трампа.
Капитолийский карточный домик подошел к этому реваншу системно: слияние двух законопроектов и увязка с Ираном позволили добиться поддержки обеих партий и заранее связать руки президенту. Насчет вето теперь можно не беспокоиться: оно обходится двумя третями голосов, а в сенате по этому вопросу практически консенсус. К тому же масштабы медийного шума при ветировании такого закона даже сложно представить. Да и не дойдет дело до вето. Включение антироссийского пакета в большой иранский ставит перед Белым домом простой вопрос: хотите усилить давление на Тегеран — а администрация Трампа горячо и открыто этого желает, — будьте добры, господин президент, аналогично поступить и с Москвой.
Американским законодателям от данной инициативы пока одни плюсы: действенный рычаг давления на Трампа, ресурс для торга с европейцами (которые начали поговаривать о том, что пора им взять свою судьбу в свои руки) и странами Азии (в общем, приветствовавшими российский поворот на Восток), а также — демонстрация избирателям, что ястребами могут быть не только члены команды Трампа.
Поэтому новые санкции напрямую влияют не только на российскую газовую отрасль, но и на расклад сил в американской элите. Раньше санкции были традиционно президентской зоной ответственности, а Конгресс только усиливал действующие нормы — в основном, придерживаясь внутренних интересов в борьбе за избирателя. Реальный механизм исполнения санкций проходит через исполнительную власть, преимущественно — через Казначейство. Никакого механизма публичной оценки эффективности санкционных кампаний нет, есть примеры разовых обсуждений в профильных комитетах Конгресса — но не более того. Новый законопроект, идущий вразрез с ранними заявлениями Трампа о вреде антироссийских санкций, — попытка Конгресса хотя бы частично перехватить контроль над этим инструментом внешней политики США. Вопрос в том, насколько рьяно Казначейство будет следить за исполнением нового санкционного закона.
Дональд Трамп выходит из здания Казначейства в Вашингтоне
Фото: Aaron Bernstein / Reuters
Важно понимать, как работает американская санкционная кухня. Когда есть черные списки лиц и компаний, Казначейство использует все технические возможности для отслеживания операций с этими людьми и компаниями через ФРС и SWIFT. Рабочих механизмов эффективного отслеживания операций с «отраслями» и «любыми лицами и компаниями, вложившими более 10 миллионов долларов США», у Казначейства нет. Поэтому законопроект содержит параграф о необходимости в течение шести месяцев провести детальное исследование российской элиты, ее активов, аффилированных компаний, приближенных иностранных лиц. Этот публичный список и должен стать дорожной картой для Казначейства — на какие транзакции охотиться. Иначе об эффективном надзоре за исполнением нового законопроекта можно забыть.
Сенаторы подняли ставки
Помимо отдельных отраслевых мер, законопроект предполагает ряд долгосрочных последствий и для России, и для других стран.
Во-первых, вопрос об антироссийских санкциях переводится из исключительной компетенции президента в практически полную компетенцию Конгресса — без его одобрения большинство санкций снять теперь нельзя. А американские конгрессмены куда менее склонны к перезагрузкам отношений с Россией, чем американские президенты. 38-летняя история действия поправки Джексона-Вэника (отменили в отношении России только в 2012 году) тому наглядное подтверждение. Таким образом, новый законопроект забетонирует антироссийский вектор американской внешней политики надолго.
Фото: Zach Gibson / Reuters
Более того, конкретные формулировки закона делают его практически неотменяемым. Так, совершенно неясно как конгрессменам удастся когда-либо признать, что Россия больше не оказывает «влияния в Европе и Евразии» (а это точная цитата из обоснования нового закона). А без такого признания санкции не отменить.
Во-вторых, неформальные санкции, действовавшие против ряда российских компаний еще с 2014-го, превращаются в формальные и расширяются. Отныне действуют не только фиксированный черный санкционный список лиц и компаний, но и подсанкционные «категории»: например, госкомпании в сфере металлургии или газовая промышленность.
В-третьих, закон описывает возможности применения санкций, но не делает конкретные виды наказания обязательными. Это ощутимый козырь для Вашингтона в отношениях с европейскими, да и любыми другими странами, желающими проводить собственную политику по российскому направлению.
Больше санкций — больше сделок
Стоило Рексу Тиллерсону на днях пожаловаться, что все союзники просят об улучшении отношений с Россией, как Капитолий нашел утешение для госсекретаря — угрозу применить обширные санкции уже против самих союзников. Санкции против России по иранской модели — это и косвенные санкции против всех сочувствующих Москве или хотя бы неравнодушных к российскому газу. Именно поэтому со столь резкой реакцией против американских санкций мгновенно выступили Германия и Австрия, хотя еще в начале недели Берлин в лице министра обороны Урсулы фон дер Ляйен призывал к переговорам с Москвой с позиции силы. С Москвой, но, как выяснилось, не с Берлином.
Госсекретарь США Рекс Тиллерсон
Фото: Aaron Bernstein / Reuters
В случае принятия закона судьбу тех лиц и компаний, которые своими действиями подпадут под его действие, будет определять президент США — именно в его компетенции выбор конкретных мер наказания. В законе это элегантно отражено с помощью модального глагола «мочь» в части определения мер наказания за нарушение американского санкционного режима.
Вот за эту модальность и будут после принятия закона вестись вязкие переговоры между США и другими странами. Ведь согласно законопроекту американский президент может издать исполнительный указ и отключить европейского партнера «Газпрома» по проекту «Северный поток» от американской финансовой системы (то есть от 96 процентов долларовых транзакций). А может и не отключить. Вопрос в том, на что готовы партнеры США ради того, чтобы Вашингтон был милостив. Эти возможности могут сделать новый закон привлекательным и в глазах Трампа — ведь открывается широкий простор для столь любимых им сделок.
То, что на сделки США пойдут, можно предсказать исходя из опыта Ирана, в отношении которого аналогичное законодательство применяется с 1990-х. Норвежцы, китайцы, корейцы, шведы, итальянцы и японцы инвестировали в иранскую нефтегазовую промышленность уже во время действия Иранского санкционного акта (новый антироссийский пакет к нему близок) миллиарды долларов и не попали в черные списки Казначейства. Без санкций ООН за повышенную комиссию или привлекательный рынок практически любая корпорация, включая крупнейшие мировые транснациональные (ТНК), была готова участвовать в санкционных или потенциально санкционных проектах в Иране. При этом подобные ТНК имели достаточно лоббистских возможностей, чтобы параллельно с иранскими проектами продолжать вести дела в США, получая средства из американского бюджета в рамках реализации федеральных контрактов. По косвенным оценкам, в 2000-е более 70 европейских, американских и азиатских корпораций успешно совмещали в своей работе иранское и американское направления. Хотя сегодня такая ситуация США, безусловно, не устраивает, абсолютно эффективных мер для ее устранения у Вашингтона нет.
Более того, можно ожидать, что, чем больше США будут распространять свое экстерриториальное законодательство на третьи страны, то есть делать Китай или отдельную европейскую страну, заинтересованную хотя бы в секторальном сотрудничестве с Россией, заложником собственной внешней политики, тем большее будет этому противодействие. В первую очередь, через большее разнообразие в международной финансовой системе — главном на сегодня поле американских санкций.
Для главного адресата новых санкций, России, закон, если он будет принят в нынешнем виде, закрепит «определенность намерений» американского истеблишмента на годы вперед. Санкции — это не реактивная мера, которую взбалмошно можно отменить (на что надеялись многие в России после избрания Трампа). Санкционный режим со стороны США на ближайшие десятилетия уже на законодательном уровне станет структурным условием для российской внешнеполитической и внешнеэкономической деятельности.