Удар ниже баннера. Бюджет потеряет более 80 миллиардов рублей от создания единого оператора наружной рекламы

Поправки в законопроект «О рекламе», касающийся создания единого оператора наружной рекламы и объявлений частных лиц успели раскритиковать не только участники рынка, но и депутаты и представители экспертного сообщества. В первом чтении документ был принят депутатами 15 июля. На днях собственный анализ документа провели профильные ученые-экономисты МГУ имени М.В. Ломоносова. К каким выводам пришли профильные специалисты, — в материале «Ленты.ру».

«Кто-то вообще считал, какой ущерб бюджетам органов местного самоуправления будет нанесен? — задал вопрос депутат от «Справедливой России» Валерий Гартунг на заседании Госдумы, когда в первом чтении принимали поправки в закон «О рекламе», так называемый законопроект о создании единого оператора цифровых рекламных конструкций и объявлений. — Правила игры в целой отрасли меняются, абсолютно точно, как можно не проводить оценку регулирующего воздействия? Нас для этого собрали? Чтобы какой-то частной компании целый рынок отдать? Коллеги, я думаю, что нас избиратели не поймут, поэтому мы предлагаем голосовать против. Либо, чтобы не позориться, надо перенести голосование». Тогда, 15 июля, законопроект в первом чтении все-таки был принят, несмотря на отсутствие достоверных оценок «регулирующего воздействия», жаркие дискуссии и возражения многих депутатов. Не были готовы на тот момент и отзыв правительства на законопроект, хотя в тексте документа упоминаются его полномочия, и отзывы регионов России, хотя также затрагивается вопрос распоряжения землей, что по статье 72 Конституции России находится в совместном ведении России и ее субъектов.

Десятки миллиардов потерь

С точки зрения влияния на благосостояние рассматриваемая в законопроекте альтернатива регулирования, связанная с созданием единого оператора, имеет наибольший ожидаемый отрицательный эффект среди всех прочих альтернатив: неналоговые потери бюджета связанные с упущенной выгодой по заключаемым с единым оператором контрактам (с учетом срока их действия — 30 лет), по наиболее консервативной оценке составят от 28,6 до 85,7 миллиарда рублей. Налоговые потери от монополизации отрасли, вызванной эффектом снежного кома, составят до 664,3 миллиона рублей ежегодно. Порядка 342,9 миллиона рублей составят выпадающие потери внебюджетных фондов», — говорится в отчете ученых МГУ.

То есть то, о чем так долго говорили на уровне экспертных заявлений (о выпадающих доходах бюджета, как налоговых, так и неналоговых) обрело научное обоснование ученых-экономистов из МГУ имени М.В. Ломоносова (Отчет о научно-исследовательской работе «Оценка регулирующего воздействия законопроекта №160605-8 на участников сферы наружной рекламы»). Копия отчета имеется в распоряжении «Ленты.ру». Документ направлен в органы государственной власти, участвующие в рассмотрении законопроекта.

В свою очередь, «Авито» исследовал смежный сегмент, уделяя внимание классифайдам. Компания считает, что общие потери российского бюджета будут на порядки выше. В частности, компания заплатила более 11 миллиардов налогов только в прошлом году, в этом сумма будет больше. Ежегодно «Авито» инвестирует около десяти миллиардов в инфраструктуру, 3,5 миллиарда — в доставку и до пяти миллиардов — в безопасность. Свой вклад в российскую экономику в компании оценили в более 60 миллиардов рублей за последние полтора года. И речь не только в деньгах, воссоздание такого сервиса потребует гигантских человеческих высокопрофессиональных ресурсов, что в текущих условиях делает идею создания единого оператора крайне радикальной, утопичной и деструктивной.

Можно все

Заявленная цель законопроекта — «защита национальных интересов Российской Федерации», говорится в пояснительной записке к документу. Но у ознакомившихся с документом экспертов и участников рынка появилась обеспокоенность, что в случае принятия законопроекта в изначальном виде новый оператор получит неограниченные полномочия. Это, в свою очередь, приведет к непоправимым последствиям для всего рекламного рынка России.

Поправки в закон о рекламе, как уже рассказывала «Лента.ру», предполагают выбор одной частной компании, наделенной эксклюзивными правами на формирование схемы цифровых рекламных конструкций и их размещение во всех регионах страны сроком от 30 лет без установленных законодательством ограничений. То есть единый оператор получит право установки любого количества рекламных конструкций в любом месте любого российского города. Причем делать он это сможет на заявительной основе без согласования с органами местного самоуправления, без ограничений в отношении зон исторического и культурного наследия, без соблюдения ГОСТов и без учета схем размещения уже существующих рекламных конструкций.

Альтернатива единому оператору

«В пояснительной записке к законопроекту указано, что основная цель его принятия связана с необходимостью обеспечения национальной безопасности. При этом цель проекта изложена декларативно, и авторы законопроекта не привели анализа выгод и издержек, которые могут возникнуть в случае окончательного принятия законопроекта», — говорится в отчете о научно-исследовательской работе ученых-экономистов МГУ им. Ломоносова с кафедры конкурентной и промышленной политики экономического факультета под руководством завкафедрой, профессора Андрея Шаститко. «Законопроект предусматривает определение правительством РФ единого оператора цифровых рекламных конструкций и объявлений физических лиц, что может повлечь за собой монополизацию рынка размещения наружной цифровой рекламы, а также онлайн-сервисов объявлений граждан», — говорится в документе. Причем уже в самом начале отчета ученые делают вывод, что законопроект «по своему содержанию в большей мере направлен на предоставление преференций одному из участников рынка».

В своем труде экономисты объясняют, что достичь поставленных целей регулирования рынка возможно и иными путями. В частности, введением требований к виду деятельности. Например, посредством аккредитации, ведения реестра, лицензирования, расширения перечня оснований для выдачи разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции или признания его недействительным или иного государственного контроля над допуском предприятий к деятельности в сфере наружной рекламы. Также это можно сделать за счет реализации механизмов самоорганизации (создание саморегулируемых организаций и отраслевых ассоциаций). В отличие от государственного контроля, саморегулирование не сопряжено с расходами бюджета на его администрирование. Но выбор между этими вариантами следует делать не только исходя из ожидаемых финансовых эффектов.

Как отмечают эксперты, предлагаемые в законопроекте технические решения, связанные с контролем содержимого рекламных сообщений и наличием специальных требований к используемому программному обеспечению (ПО) можно реализовать отдельными техническими мерами, которые могут быть использованы независимо от того, какая из возможных альтернатив регулирования будет выбрана. «Необходимой связи с созданием единого оператора нет», — утверждают в МГУ.

«Наконец появилось мнение экспертов, независимых арбитров, и оно очень необходимо и ценно, хотя и мнение всех участников рынка, кроме одного, едино», — говорит директор по экономике группы компаний «Мособлреклама» Александр Акимов.

Риски монополии

Много вопросов у экспертов вызывает экономическая целесообразность создания единого оператора как альтернативы регулирования рынка. Помимо налоговых и неналоговых потерь бюджета вытеснение других участников с рынка создает риск резкого снижения занятости в сфере наружной рекламы и смежных отраслях, вплоть до 35 тысяч рабочих мест, отмечается в документе. Также имеет место риск сокращения масштабов деятельности предприятий — поставщиков сферы рекламных конструкций регионального уровня и риск повышения издержек рекламодателей, как следствие — рост цен на рекламируемые товары. Затрагивает законопроект деятельность Минцифры и Роскомнадзора, документ вступает в конфликт со сферой компетенции МВД и организациями, занятыми в сфере защиты памятников и объектов культурного и исторического наследия.

Все вышеперечисленные бюджетные и внебюджетные потери и риски связаны с наличием преференций и функций контроля у единого оператора, являющегося коммерческой организацией. По мнению авторов отчета, минимизировать их можно путем отказа от преференций и передачи функций контроля независимым агентам. В качестве таких независимых агентов могут рассматриваться: саморегулируемая организация (СРО), включающая в качестве членов всех участников сферы наружной рекламы; орган исполнительной власти, осуществляющий функцию мониторинга или некоммерческая организация (АНО), учредителем которой выступает государство.

По словам президента коммуникационного холдинга Minchenko Consulting Евгения Минченко, это очень профессиональна работа, которая комплексно описывает последствия принятия данного законопроекта.
«Я давно не видел настолько разгромной критики какого-то законопроекта. Это общее мнение, в том числе депутатов, — что законопроект написан просто на коленке. В нем огромное количество противоречий, начиная с того, что в нем объединены две разные сферы — цифровая наружная реклама и классифайды, и закачивая тем, что в нем не прописаны какие-либо расходы бюджета и выпадающие доходы. А налоговые и неналоговые потери и потери для бизнеса, судя по всему, достаточно масштабны».

При этом независимо от того, какая альтернатива будет выбрана, о чем также говорится в законопроекте, создание централизованной информационной системы будет сопряжено с более высокими рисками для безопасности, чем децентрализованное решение, подтверждают экономисты МГУ, ссылаясь на экспертов в сфере информационных технологий, и особо отмечают, что информационная безопасность единой информационной системы в наружной рекламе с внедрением единого ПО может снизиться в десятки раз.

«Сейчас размещение рекламы на электронных носителях диверсифицировано. А в варианте с единым оператором он создает ситуацию, при которой, например украинские хакеры взламывают систему и по всей стране что-то размещают, — отмечает Евгений Минченко. — И нынешние столкновения на Украине показывают, что сетевые распределенные системы показывают себя более эффективно, чем жесткая вертикаль».

Бенефициар

Выбор единого оператора предлагается осуществлять среди действующих участников рынка. Авторы отчета «Оценка регулирующего воздействия законопроекта №160605–8 на участников сферы наружной рекламы» полагают, что представленным в законопроекте критериям выбора единого оператора соответствует только группа Russ Outdoor. И, в отличие от прочих участников рынка, единый оператор получит широкий набор прав и льгот. Причем преференции начнут работать сразу: единому оператору не придется ждать окончания сроков действия контрактов действующих операторов, он получает право работать везде, где пожелает.

«Вне сомнений, ущерб от предоставленных единому оператору преференций будет всеобъемлющим, проведенная научно-исследовательская работа — тому подтверждение. Ученые делают вывод, что законопроект в большей степени направлен не на задачи, которые поставлены в пояснительной записке к законопроекту, а на создание преференций конкретной коммерческой организации, — отметила президент Союза операторов наружной рекламы Евгения Волгина. — В исследовании были рассмотрены альтернативные решения и установлено, что предлагаемый законопроектом механизм несет наиболее тяжелые экономические последствия среди прочих альтернативных вариантов».

Среди перечисленных в исследовании ученых МГУ имени М.В. Ломоносова льгот единого оператора — преференций по установке цифровых рекламных поверхностей без торгов, по длительности заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, по назначению цены договора, по установке цифровых рекламных поверхностей без соблюдения норм отраслевого законодательства, ГОСТа, норм об обеспечении безопасности дорожного движения, норм о запрете размещения на объектах культурного наследия, норм об ограничении содержания информации на рекламных конструкциях. При этом пролонгация всех существующих мест, используемых единым оператором (как цифровых, так и не цифровых), будет осуществляться сразу еще на 30 лет, причем без получения каких-либо разрешений на установку. Сам оператор может оказывать влияние на разработку схемы размещения цифровых рекламных конструкций на территории всей страны.

«В отсутствие прямого внешнего вмешательства в структуру рынка наличие даже незначительных преимуществ в издержках у одной компании приведет к вытеснению в процессе конкуренции иных участников рынка и последующей его монополизации, — говорится в отчете МГУ. — Соответственно, посредством предоставления таких беспрецедентных льгот одному из многих участников рынка законопроект подразумевает (хотя и косвенно) неизбежное ограничение конкуренции на рынке». Этот же момент отмечают и в Федеральной антимонопольной службе.

Безопасность

Не менее важный фактор, который особо подчеркивается специалистами в области IT-технологий, создание «единого рекламного репозитория» означает «повышение ставок» в вопросах безопасности. «Если будет взломана такая система, это автоматически дает возможность для утечки всей содержащийся в рекламной отрасли информации, в отличие от взлома одной из множества систем, — предупреждают авторы отчета «Оценка регулирующего воздействия законопроекта №160605-8 на участников сферы наружной рекламы». — Появление «единого репозитория» может, наоборот, спровоцировать вредительские действия, так как у хакеров появится главная и единственная цель для взлома, а инвестиции (трудовые, временные и денежные) на хакерскую деятельность также будут сосредоточены на единой системе». Примером хакерской активности такого рода может быть одновременное распространение запрещенного контента на всех видеоэкранах, объединенных этой сетью.

Здесь необходимо привести аргументы экспертов IT-компаний, занятых в сфере цифровой наружной рекламы, высказанные в письме Михаилу Мишустину. На этот документ также ссылаются авторы отчета:
«Безопасность информационной инфраструктуры рекламного рынка не может вырасти от централизации еще и по следующим причинам: уровень защищенности единой инфраструктуры будет таким же или ниже, чем уровень защищенности любого из крупнейших операторов наружной рекламы, у которых, по нашей информации, защита находится на максимальном уровне; при децентрализованной наружной рекламе злоумышленникам потребуется во много раз больше ресурсов на получение доступа к абсолютно разным информационным системам, при этом ценность каждой из этих инфосистем как минимум в разы меньше, чем ценность единой инфосистемы единого оператора единого программного обеспечения».

«Таким образом, информационная безопасность единой информационной системы в наружной рекламе с внедрением единого ПО может снизиться в десятки раз, — отмечают эксперты МГУ. — Использование компаниями различных информационных систем позволяет обеспечить более высокий уровень устойчивости к масштабным взломам».

Рекомендации

В рекомендациях ученых-экономистов МГУ им. М.В. Ломоносова говорится, что функции контроля целесообразно передать независимым агентам, в качестве которых «могут рассматриваться саморегулируемая организация (СРО), включающая в качестве членов всех участников сферы наружной рекламы; орган исполнительной власти, осуществляющий функцию мониторинга; некоммерческая организация (АНО), учредителем которой выступает государство».

«Самый главный вывод из работы экономистов — эксперты анализируют, как достичь тех целей, которые заявлялись в пояснительной записке к законопроекту, а именно безопасности цифровизация и так далее, — говорит Александр Акимов. — Они предлагают решение этого вопроса путем создания АНО или СРО. Это и есть тот путь, который не ведет к существенным потерям».