Формирование Евросоюза началось еще в 1951 году, когда шесть стран - Германия, Франция, Италия, Голландия, Бельгия и Люксембург - подписали "Римский договор" и создали первую наднациональную структуру - Европейское содружество угля и стали. Дальнейшая интеграция происходила путем подписания различных договоров и соглашений, принятия документов, касающихся разных сфер жизни, и создания различных общеевропейских институтов. Теперь, когда число членов ЕС достигло 15 и ожидается, что с мая 2004 года их станет 25, а объем общеевропейских законов достигает 80 тысяч страниц, единой Европе необходима конституция. Без основного закона союзу и его политическим структурам грозит бюрократический паралич. Конституция сможет не только точно определить условия и правила существования ЕС, но и поможет простым европейцам осознать, что такое Евросоюз.
Проект конституции является продуктом полуторагодичной работы специальной комиссии под председательством бывшего президента Франции Валери Жискара д'Эстена. 108 членов этой комиссии представляли различные страны ЕС и общеевропейские институты. В пятницу, 12 декабря, в Брюсселе начался саммит, на котором присутствовали лидеры как 15 действительных, так и 10 будущих членов союза. Конечным результатом встречи должно было стать соглашение по поводу проекта конституции. Если бы это произошло, то на следующем этапе основной закон ЕС был бы ратифицирован в странах-членах путем парламентского голосования или всенародного референдума. Однако переговоры были прерваны, а дата нового саммита по поводу конституции даже не назначена.
Оказалось, что участникам саммита очень трудно достичь договоренности сразу по нескольким пунктам:
- Количество членов Еврокомиссии - самого влиятельного административного органа ЕС. Еврокомиссия осуществляет множество ключевых функций, включая внесение законопроектов в Европарламент, надзор за исполнением существующего законодательства и контроль над повседневной деятельностью ЕС и его бюджетом. Проект конституции предусматривает, что комиссия будет состоять всего из 15 человек с правом голоса. Члены ЕС будут по очереди делегировать в Еврокомиссию своих представителей. Такой вариант не устраивает некоторые страны, которые хотят, чтобы каждое государство получило одно место в Еврокомиссии, закрепленное за ним на постоянной основе безо всякой ротации.
- Границы полномочий Европарламента. Проект конституции предполагает, что парламент сможет оказывать решающее влияние практически на все сферы жизни ЕС. Однако многие страны боятся усиления роли Брюсселя по сравнению с национальными структурами. Например, Великобритания продолжает настаивать на праве вето, закрепленном за каждой из стран. Британцы считают, что это право должно распространяться на вопросы бюджета, налоговой и оборонной политики, в которые Европарламенту лучше не вмешиваться.
- Появление в ЕС постов постоянного президента и министра иностранных дел. Во-первых, Великобритания считает, что постов с такими названиями в ЕС не должно быть вообще, так как это символизирует появление единого супер-государства, к чему британцы не стремятся. Во-вторых, согласно проекту конституции, президент будет выбираться Европарламентом. Это дает крупным государствам преимущества над небольшими, поэтому Люксембург, Бельгия и другие страны настаивают на сохранении принципа ротации, когда пост президента ЕС каждые шесть месяцев переходит от главы одного государства к главе другого.
- Упоминание в преамбуле конституции Бога и иудео-христианских ценностей. Страны, где церковь отделена от государства, такие как Дания и Франция, естественно, выступают против этого. Польша, Италия и Испания, наоборот, настаивают, что без христианства не обойтись. Особенно щекотливым этот вопрос становится в свете роста мусульманского населения Европы и возможного вступления в Евросоюз Турции.
- Общая оборонная политика. Конституция накладывает на всех членов ЕС обязательство оказывать другой европейской стране военную поддержку в случае угрозы ее безопасности. Традиционно нейтральные страны, такие как Австрия и Швейцария, утверждают, что их статус не позволяет им согласиться с этим условием.
Однако все эти противоречия не так уж сложно урегулировать. Настоящим же камнем преткновения, вынудившим участников прервать саммит, стал вопрос о распределении голосов в Совете министров ЕС.
Кто решает?
Совет министров ЕС - это тот самый орган, который принимает ключевые для Евросоюза решения, задает направление европейской политике, разрешает конфликты между государствами-членами. Именно Совету министров подотчетен президент ЕС. В Совете министров заседают представители каждой их стран, а все решения принимаются путем голосования. Главным поводом для дискуссии является вопрос об относительном представительстве разных государств в Совете министров.
Наибольшую популярность в ЕС имеет доктрина, согласно которой относительный вес голоса каждой из стран в Совете министров должен быть пропорционален ее населению. Такой подход дает преимущества самым крупным странам - Германии, Франции, Великобритании и Италии. Чуть меньше население у Испании и Польши. В 2000 году в Ницце эти две страны решили добиться для себя лучшего представительства. Тогда у них это получилось, и в результате была выработана весьма сложная система распределения голосов. Согласно этой системе, Польша и Испания, население которых в совокупности достигает 79,6 миллионов человек, получили 27 голосов. Это всего на два голоса меньше, чем получили Франция, Германия, Великобритания и Италия вместе взятые. 260 миллионов человек из этих четырех стран были представлены в Совете министров всего 29 голосами.
Это показалось "большой четверке" настолько несправедливым, что Ширак, Шредер и Блэр начали настаивать на изменении принципа распределения голосов. Проект конституции предполагает, что голосование в Совете министров будет подчиняться принципу "двойного большинства". То есть, чтобы любое решение было принято, его должна поддержать как минимум половина членов Совета, которые при этом должны представлять как минимум 60 процентов населения Евросоюза.
С точки зрения Варшавы и Мадрида, в таком случае преимущества получат страны с самым большим населением. Еще с начала нынешнего саммита было ясно, что Польша и Испания не собираются сдавать позиции.
Первым признаком, свидетельствовавшим о глубине конфликта, стало выступление Жака Ширака на пресс-конференции в пятницу. Он сообщил журналистам, что позиции Польши и Испании "несовместимы с нашим видением Евросоюза".
В пятницу ночью Жак Ширак, Герхард Шредер и Тони Блэр собрались на экстренное совещание, чтобы попытаться найти выход из положения. Однако, как сообщили дипломаты корреспонденту Reuters, "никакого прорыва не получилось".
Министр иностранных дел Испании Анна Палацио, в свою очередь, заявила, что "в создании Европы все участвовали одинаково, и ни одна страна, будь она основателем ЕС, самой густонаселенной, самой малонаселенной или самым новым членом союза, не имеет права узурпировать принятие решений".
Глава польского МИДа Влодзимеж Цимошевич заявил, что не будет поддерживать конституцию в ее нынешнем виде: "Если нам не удастся договориться, мы лучше подождем. Выбор стоит между равноправием всех членов ЕС и доминированием одних стран над другими".
Позиция Польши и Испании важна, так как для принятия конституции необходимо согласие всех 25 членов ЕС. В данный момент процессом руководит премьер-министр Италии Сильвио Берлускони, который до 1 января 2004 года будет занимать пост президента ЕС. Он больше других заинтересован в скорейшем достижении компромисса. Это позволит ему заслужить лавры "отца европейской конституции". В субботу утром Берлускони предложил участникам несколько вариантов разрешения конфликта. В частности, если для принятия Советом министров решения будет необходимо 60 процентов голосов, принадлежащих представителям 60 процентов населения (или 50 процентов голосов, представляющих 50 процентов населения), это даст Польше и Испании больше возможностей влиять на результаты голосования.
Другим компромиссным вариантом может быть предоставление этим двум странам большего числа кресел в Европарламенте. В конце концов, Берлускони предложил отсрочить действие спорного пункта конституции до 2010 года, а до этого момента позволить Совету министров работать на основе соглашения, принятого в Ницце.
Ни один из предложенных итальянским премьером вариантов не устроил конфликтующие стороны. Испания давно известна своим упрямством по многим вопросам, а с присоединением к ней Польши стала еще более бескомпромиссной. Польша, в свою очередь, - самый крупный из новых членов ЕС и явно претендует на лидерство в "команде новичков". В данный момент ясно, что эти страны готовы на многое, чтобы сохранить принятую в Ницце систему голосования.
В свою очередь, Германия, Франция и Великобритания сдаваться также не собираются. Германия, кроме всего прочего - самый щедрый донор ЕС. Шредер уже предупредил, что если Испания и Польша не перестанут упрямиться, Германия уменьшит финансовую помощь, поступающую к ним от Евросоюза. Испания уже получает от ЕС немалые финансовые вливания, а Польше еще предстоит стать дотационной страной - причем на долгие годы. Возможно, заявление Шредера сможет оказать влияние на позицию этих стран.
Однако в данный момент на это ничто не указывает. Берлускони был вынужден объявить, что переговоры не привели к результату и что новый раунд состоится не ранее следующего года. При этом график консультаций определен не был, что указывает на фактический коллапс дискуссии. Теперь конституцию примут уже при президентстве ирландского премьера Берти Аэрна, который займет пост главы ЕС в январе 2004.
Если ее примут вообще.